군인연금은 현재 기여금 부담을 인상하고, 지급률을 인하함으로써 재정건전성을 일부분 확보했으나, 국가보전금과 부담금을 포함하면 약 80%에 달하는 비용을 국가에서 충당하고 있다.


우리 국민들이 정부로부터 가장 많이 받는 돈은 무엇일까? 바로 국민연금이다. 10여년 전만 해도 기금 고갈을 우려하여 대규모 국민연금 반대운동이 일어나기도 했다. 하지만 지금 그런 흔적이 사라진 것은 국민연금 수령자가 전 국민의 10%를 넘어서기 시작했기 때문이다. 한마디로 복지혜택을 누린 사람들이 많아지면서 자연스레 반대여론도 사라진 것이다.

현재 전 세계에서 국민연금을 적립해서 운영하는 나라는 칠레와 한국 등 여섯 나라에 불과하고, 유럽 등 나머지 나라들은 고갈상태이다. 그런데도 그 나라들이 조용한 것은 조세로 부족분을 채워주기 때문이다. 


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재난안전 특별교부세는 재해복구로만 사용할 수 있도록 규정되어 있기 때문에 사실상 재난 예방을 위한 예산으로 쓰지 못하고 있다는 것이다. 더군다나 재해 목적 교부가 아닌 장관 인센티브 예산으로 전락하고 있다. 

사상 초유의 수능 연기사태를 불러온 지진이 발생했다. 지난해 경주 지진에 이어 15일 포항에서도 규모 5.0 이상의 지진이 발생하면서 각종 시설물의 내진 보강 문제가 관심을 받고 있다. 지자체들은 매년 수십억 원의 예산을 쏟아붓지만 턱없이 부족하다. 지자체들은 자체 예산 확보가 사실상 불가능한 상황에서 중앙정부의 재난안전특별교부세만 쳐다보고 있다.


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몇 년에 한 번씩 올리는 것으로는 흡연율을 낮추는 데 한계가 있다고 본다. 담배 판매량은 인상되었을 때 잠시 줄었다가 1~3년이면 금세 회복되는 패턴을 반복한다.

우리 삶에서 없어도 살 수 있지만 가장 큰 영향을 끼치는 기호식품이 세 가지 있다. 바로 담배, 설탕, 커피이다. 이 중 가장 건강의 적으로 지탄받고 있는 것이 담배다.

지난 4월 질병관리본부는 2009년 이후 떨어지던 국내의 흡연율이 2016년 다시 증가하기 시작했다는 통계를 발표했다. 흡연율이 41.9%로 전년도 41.5%보다 증가했다는 것이다. 2009년은 51.4%였다. 정부에서는 계속 줄다가 일시적으로 늘어난 기저효과라고 주장하고 있다. 하지만 2015년 1월부터 담뱃값이 2500원에서 4500원으로 대폭 인상된 상황을 고려해 보다면 담뱃값 인상이 흡연율을 줄이지 못한 것으로 판명났다고도 할 수 있게 됐다.

서울 시내 한 흡연구역 재떨이에 담배꽁초가 수북하게 쌓여 있다. / 정지윤기자

서울 시내 한 흡연구역 재떨이에 담배꽁초가 수북하게 쌓여 있다. / 정지윤기자

담뱃값 인상, 세금만 늘었다 

흡연율 증가는 이미 예견된 일이었다. 2015년 잠깐 감소했다가 다시 증가한 것이다. 기재부의 담배 판매량 집계에서 2015년 33억갑에서 2016년 36억갑으로 증가했기 때문이다. 국민들이 빠르게 4500원이라는 담뱃값에 적응했다. 아직도 담뱃값이 선진국의 4분의 1 수준이기 때문에 아직 이 가격 정도는 감수할 수 있는 상황이라고 전문가들은 분석한다. 우리나라 담뱃값 순위는 OECD 34개국 중 31번째다. 

이 결과 세수만 증가하여 2014년 7조원이었던 담배 관련 세수는 2015년 10조5000억원에서 2016년 12조3000억원(추정)으로 증가했다. 한국은 총세입 중 담배세의 비중이 2016년 3.6%로 OECD 회원국 중 6위 수준이다. 

당시 국회 예산정책처는 한 갑당 최소한 8500원은 되어야 흡연율 감소효과가 있을 것이라고 주장했지만, 기재부는 담뱃값이 2000원 인상되면 담배소비량은 34% 감소할 것이라는 조세재정연구원의 보고서를 인용하며 인상에 따른 금연효과를 대대적으로 홍보했다. 하지만 결과는 5조원 정도 세수가 늘 것이라고 예측한 예산정책처의 완승이다. 

예산을 어디에 사용하는지를 보면 인상의 이유를 알 수 있다. 담배부담금 3조원 중 금연을 위한 예방예산은 2014년 113억원보다 2015년 13배 이상 증액된 1475억원으로 늘기는 했지만 상황에는 거의 영향이 없었다. 2016년에도 금연예산은 1467억원으로 변화가 없고, 보건소 지원(896억원), 각종 예방접종 지원(3142억원) 등 직접 관련된 예산은 5505억원에 불과하다. 반면 원격의료 2600억원 등 다른 용도로 사용된다. 결국 박근혜 정부의 담뱃값 인상은 세수 확보가 더 중요한 요인이라는 것을 부정할 수 없게 됐다. 

따라서 전문가들은 흡연율에 영향을 줄 만큼 확실한 증액을 해야 한다는 주장이다. 몇 년에 한 번씩 올리는 것으로는 흡연율을 낮추는 데 한계가 있다고 본다. 1994년 450원이었던 담배가 2002년 1500원, 2005년 2500원, 2015년 4500원으로 올랐다. 하지만 담배 판매량은 인상되었을 때 잠시 줄었다가 1∼3년이면 금세 회복되는 패턴을 반복한다. 호주처럼 담뱃값에 물가상승률을 연동하자는 주장도 있다. 담배 광고나 판촉 규제를 강화하고, 금연지원서비스나 캠페인을 강화해 비가격규제를 엄격하게 하자는 의견도 중론이다. 

더군다나 문제는 건강은 해치지만 국고에는 보탬이 되느냐는 것이다. 일단 건강보험이 크게 문제가 된다. 국민건강보험공단이 국회 보건복지위원회 정춘숙 의원(더불어민주당)에게 제출한 자료에 따르면 지난해 흡연과 음주로 건강보험이 지출한 재정이 4조원을 넘어선 것으로 나타났다. 2011년부터 2016년까지를 합하면 25조원에 이른다. 특히 2016년 한 해 동안 총진료비는 5조원을 넘어섰다. 이 중 4조원을 건강보험이 지출한 것이다. 나머지는 개인 부담이다. 건강보험 재정의 8.2%에 이른다. 4조 중 2조2091억원이 담배 때문에 발생한 것이다. 수혜자로 보면 50대와 60대가 각각 498만명과 533만명으로 가장 많다, 

흡연·음주로 국민부담 5조원 

하지만 건강보험에 대한 재정지원은 여전히 미흡하다. 담배의 경우 국민건강증진법과 국민건강보험법에 따라 담배에 부과되는 건강증진부담금액의 65%를 초과하지 않는 범위 내에서 건강보험 재정에서 지원하고 있다. 하지만 매년 지원액보다 더 많은 건강보험 재정이 흡연으로 인해서 지출되고 있는 것이다. 술은 아예 제외되어 있다. 결국 흡연으로 인해 건강보험 재정에 악영향을 끼쳐 보험료 인상으로 이어질 수밖에 없다, 그러면 비흡연자가 부담을 같이 떠안게 되는 부적절한 상황이 발생한다. 최근 전자담배에 대한 인상도 추진 중이지만 효과가 있을지 의문이다. 궐련형 담배 사용자를 금연자로 본다면 흡연자는 오히려 대폭 증가했다는 이야기도 된다.

결국 국민의 돈(재정)을 잃고 건강도 잃은 담뱃값 인상이 되고 말았다. 여기서 근본적인 물음을 던져볼 수 있다. 그렇게 해로운 담배를 왜 팔게 하는가이다. 백해무익한 기호식품으로 판명된 마당에 ‘담배가 아직도 산업인가’ 하는 문제제기이다. 근대화 이후 각국은 전매를 통해서든 기업의 세금으로 하든 방식에 상관없이 담배를 팔 수 있게 했다.

재미있는 통계가 있다. 일제강점기 조선인 형사범의 3분의 1은 담배와 술을 팔다가 기소된 것이다. 조선시대 내내 마음대로 담배와 술을 팔던 조선인들에게 전매제도는 납득할 수 없고 저항할 수밖에 없는 일이었을 것이다. 일제는 아편까지 판매했으며, 거기서 나온 재정으로 철도를 비롯해서 조선의 개발사업에 필요한 재정의 20% 이상을 확보하기도 했다. 이런 전매제도는 해방 후에도 이어졌다. 전매청이라는 공무원 조직이 담배를 팔고 이후 공기업인 담배인삼공사가 되었다. 지금의 케이티앤지(KT&G)가 바로 그것이다. 

아무나 생산하게 하자는 이야기가 아니다. 세수입 확보라는 숨어 있는 목적을 위해 결국 전체적으로 볼 때 세수입 효과도 없는 담배사업을 사실상 보호하는 정책을 유지해야 하는가라는 근본적인 문제제기이다. 금지할 수 없다면 가격을 올리든 광고 등 각종 정책을 통해 흡연율을 낮추기 위한 노력을 해야 할 것이다. 기재부가 돈 벌고 복지부는 손해를 보는 이런 상황이 계속되어서는 바람직하지 않다. 결국 국민의 손해이기 때문이다. 돈(국가재정)도 잃고 건강(국민건강)도 잃기 때문이다. 

<정창수 나라살림연구소장, 경희대후마니타스칼리지 객원교수>

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농업예산 지원, 땅이 아니라 사람에게


농민 정년을 조정하고 보조금을 사람에게 지원할 경우 지금처럼 땅에 집착하는 현실을 바꾸는 계기가 되고 자녀든 귀농인이든 다음세대로 농업이 이전되는 것을 촉진할 것이다.
우리나라 농민들이 가장 관심을 가지는 정부 사업은 무엇일까, 논란의 여지없이 직불제이다. 그 이유는 우리나라 농민들의 가장 큰 소득보전 수단이기 때문이다. 농업예산의 4분의 1이다. 우리나라 농민들이 생산하는 총생산의 10분의 1이다. 한마디로 농민 수입 중에서 가장 크다고 볼 수 있다. 우리나라 농업 국내총생산(GDP) 29조원에 정부 예산은 14조원이다. 예산으로 유지되는 산업이라고도 할 수 있다. 

직불제는 세계화로 인한 시장 개방 때문에 생겨났다. 또한 식생활의 변화로 인한 공급과잉 기조를 극복하기 위해서도 도입의 필요성이 있었다. WTO 출범 이후 농업인 소득보전 및 농업·농촌의 공익적 기능 증진을 위해 9개의 직불제가 순차적으로 도입되었다. 친환경농업(1999년), 조건불리(2004년), 경관보전(2005년), 쌀(고정·변동, 2005년), FTA 피해보전(2004년), 밭(2012년), 경영이양(1997년), FTA 폐업지원(2004년) 등 점차 그 종류도 많아졌다.


전국농민회총연맹·전국여성농민회총연맹 주최로 10월 10일 청와대 앞에서 열린 농민 결의대회에서 한 농민이 구호가 적힌 손팻말 위에 거친 손을 올려놓고 있다. 참가자들은 ‘쌀값 1kg 3000원, 농정개혁, 농민헌법 쟁취’를 요구했다. / 유수빈 기자

전국농민회총연맹·전국여성농민회총연맹 주최로 10월 10일 청와대 앞에서 열린 농민 결의대회에서 한 농민이 구호가 적힌 손팻말 위에 거친 손을 올려놓고 있다. 참가자들은 ‘쌀값 1kg 3000원, 농정개혁, 농민헌법 쟁취’를 요구했다. / 유수빈 기자


시장 개방으로 태어난 직불제 

종류 못지않게 단가도 상승하여 예산도 증가한다. 쌀 고정직불 단가 인상(2012년도 헥타르당(ha) 70만원에서 2015년도 100만원) 및 목표가격 인상(2012년도 17만원→2013년도 18.8만원), 밭 직불 도입(2012년도) 등으로 직불제 규모가 증가하고 농업예산 대비 직불금 비중도 97년도 0.4%에서 2017년에는 19.7%인 2.9조원으로 증가해 왔다. 현재 대상면적도 쌀 소득보전 고정직불제만 하더라도 81만6000평이니 전 국토의 8%이며 논의 대부분이라고 해도 될 것이다.

이번 대통령 선거에서도 ‘직불금 확대를 통한 농가소득 안정 기여’라는 공약이 나왔다. 농업소득보전직접지불금은 매년 지급하고 고정직접지불금과 변동직접지불금으로 구분하여 지급한다. 지급상한도 있어서 농업인(30ha), 일반 농업법인(50ha), 공동경영체법인(400ha)까지만 대상이다.

그런데 이 사업은 꼼꼼히 검토해볼 필요가 있다. 첫째, 대농 중심이다. 보조금의 집행내역 현황을 보면 쌀 경작농가의 44.5%가 0.5ha 이하에 집중되어 있다. 그런데 이들 가구의 연평균 수령액이 27만원이다. 최대 면적구간과 10ha 이상 농민 간 고정직불금 보전의 차이가 53배다. 다시 말해 농업인 소득안정이라기보다 쌀 대농 소득보전으로 보조금이 집행되고 있다.

둘째, 과잉생산을 부추기고 있다. 고정직불금에 의한 논 경작지 면적 비례지원과 변동직불금을 통해 쌀값을 보전해주니 농민 입장에서는 상대적으로 기계화가 많이 된 쌀농사가 상대적으로 수월하고 안정적 수익이 보장돼 쌀 생산이 줄지 않는다. 이것은 쌀값이 지속적으로 폭락하거나 각종 쌀 관련 지원 예산이 급증하는 것으로 이어진다. 

셋째, 예산낭비의 측면 역시 없지 않다. 직불금의 사업목적은 쌀 생산 농업인의 소득안정 도모 및 논의 공익적 가치 보전이다. 그러나 지속적인 쌀 소비 감소, 과잉재고 보존비와 시장 격리비용을 추가 지출하면 전체 농업예산이 쌀에 집중되어 예산 집행의 편향성이 커질 수밖에 없다. 결국 식량안보 차원과 국제 곡물가격 협상력에 악영향을 미치게 된다.

차라리 소득보전 정책으로 전환하라 

이제는 정책 전환을 심각하게 검토해야 할 때가 되었다. 우선은 농가마다의 차이를 없앨 필요가 있다. 쌀 변동직불금은 기존 방식대로 쌀 생산농가의 소득보전으로 활용하는 한편, 논을 보존하는 쌀 생산농가보다는 실제로는 논 소유주를 위해 집행되는 고정직불금의 경우 논의 면적보다는 농가 균등배분 보조로 바꾸는 것이 농업의 지속성과 농민의 소득보전에 더 합목적적 사용이 될 것이다. 

다음으로, 사업 단위가 아닌 사람 중심의 보조금으로 개혁해야 한다. 농업예산의 중심기조는 농업을 살리는 길이다. 농업은 농민이 있어야 한다. 현재 농업은 대부분 외국인 노동자들이 담당하고 있다. 99세로 규정된 농민의 정년은 직불금 때문에라도 포기하지 못하고 있는데, 그에 따라 외국인 노동자들이 농업의 상당 부분을 담당하고 있는 게 현실이다. 이것은 농업기술이 다음 세대로 전수되지 못하는 재앙으로 이어진다. 만약 정년을 조정하고 사람에게 지원할 경우 지금처럼 땅에 집착하는 현실을 바꾸는 계기가 되고 자녀든 귀농인이든 다음 세대로 농업이 이전되는 것을 촉진할 것이다. 농민예산 14조원은 1000만원의 기본소득을 140만명에게 줄 정도의 큰 돈이다. 현재 농민의 수는 300만명이고, 그 중 절반은 농업외 소득이 더 많다.

마지막으로 농업의 미래도 생각해야 한다. 지금처럼 대농 중심의 보조금 정책으로는 농업이 예산에 의존하는 좀비산업이 될 것이다. 또한 쌀에만 의존하는 정책은 농업의 발전에도 방해물이 된다. 따라서 작물을 다양화하고, 공익적 기능을 다양화하는 ‘공익형 직불제’도 논의되고 있다. 당국은 직불금이 ‘적지 않다’고 하고, 농민들은 ‘증액이 필요하다’고 한다. 둘 다 맞는 말이다. 농지가 아니라 농민들에게 혜택이 돌아가게 만든다면, 농산물 가격이 안정되고, 식량 자급률도 올라갈 것이다. 산업적 이익과 공익적 기능이 조화를 이루게 될 것이다.
현재 정부 지원금 100원에 농민 혜택은 17원이라고 한다. 대농과 관련 기업, 중간의 공공기관이 농업예산을 흡수하고 있다. 농업예산 기생계층이다. 더군다나 농업은 농업소득세부터 시작하여 각종 감면제도로 예산 외의 혜택도 수조원을 넘어선다. 따라서 농업은 돈이 부족한 문제가 아니라 구조를 어떻게 개혁하는가가 더 중요한 절체절명의 과제이다. 

그런데 왜 안 될까. 당사자인 농민의 수동적인 대응, 담당자인 공무원들의 보수성, 해결자인 정치인들이 대농과 농업 토건세력에 포획된 것 때문이 아닐까. 관료사회의 특성은 자기영역만 생각하고 지키려는 ‘칸막이’와 변화 자체를 불편하게 여기는 ‘귀차니즘’이다. 공무원뿐만 아니라 온 나라가 관료화되고 있는 상황이다. 이것을 극복하는 것, 그것이 바로 개혁이다. 개혁은 더 일을 잘하려고 하는 것이다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>




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[정창수의 ‘나라살림을 제대로 바꾸는 법’]



문재인 케어 2018년 예산에 달렸다




건강보험공단에 따르면 2007년부터 10년간 정부가 건강보험에 줘야 할 법정지원액은 68조6372억원이었지만, 실제로 지원한 금액은 53조93억원에 그쳤다. 14조7369억원은 지원하지 않았다. 



“한국처럼 건강보험을 공영화하겠다.” “한국의 건강보험처럼 되었으면 좋겠다.” 미국 대선에서 오바마와 힐러리가 주장한 말들이다. 오바마는 비록 완전하지 않지만 ‘오바마 케어’를 도입하여 악명 높은 미국의 건강보험보험체계를 바꾸려 했다. 비록 트럼프가 ‘트럼프 케어’라는 이름으로 그 모든 것을 원점으로 돌리려고 하지만 이미 도입된 제도를 역행하기는 쉽지 않아 보인다.

오바마가 이야기해서가 아니라 사실 한국의 건강보험은 후진국 수준의 복지를 가지고 있는 한국에서 그나마 OECD 평균의 복지수준을 유지하고 있는 유일한 제도이다. 예산 비율로 보면 건강보험의 예산은 56조원으로 10%대를 유지하고 있으며, 이는 OECD 국가들의 평균과 유사하다. 다만 한국이 세금 등 국민부담이 적고 재정규모도 작은 국가여서 실제 1인당 지출액수는 OECD 평균의 60% 정도에 불과하다. 

박능후 보건복지부 장관이 10월 12일 국회에서 열린 보건복지위원회 국정감사에서 업무보고를 하고 있다./권호욱 선임기자


건강보험은 한국 유일의 정상복지 

한국의 건강보험이 평가 받는 것은 거의 유일한 흑자국가라는 것이다. 세계적으로, 특히 미국에서 인정받는 것도 이 때문이다. 적게 내고 흑자를 보는 구조이니 다른 나라들이 한국 건강보험을 높이 평가하는 것은 당연한 일이라고 할 수 있다. 더군다나 의료기술이 최첨단을 달리기 때문에 외국에서 한국에 들어와 치료받고 떠나는 먹튀 사례도 많아지고 있는 부작용마저 생기고 있다. 3년간 2만4000명에게서 1700여억원의 먹튀 사례가 있었다는 국정감사 자료도 있다.

모든 게 다 좋은 건강보험인데 결정적으로 문제가 있다. 그것은 바로 공공의료 보장률이다. 즉 공공의 부담을 적게 하여 개인이 부담하는 비용이 크다는 것이다. 최근 국내 입원과 외래 환자의 건강보험 보장률이 OECD 회원국 중 최하위 수준인 것으로 나타났다. OECD가 최근 24개 조사대상 회원국의 건강보험 보장 영역과 본인 부담 요건을 비교분석한 보고서에 따르면 한국은 OECD 회원국 대비 건강보험 급여항목별 보장률이 전반적으로 낮았다. 국내 건강보험 보장률은 다른 선진국과 비교해 크게 낮은 편이다. OECD 회원국의 평균 건강보험 보장률은 80% 수준인데, 한국은 63%대다. 건강보험 보장률이 낮다는 얘기는 그만큼 환자가 비용을 부담하는 비급여가 전체 의료비에서 차지하는 비중이 높다는 뜻이고, 국민들의 의료비 부담이 크다는 의미다. 결국 보험료를 적게 내는 대신 직접 지출하는 의료비가 크다는 것이다. 

WHO는 의료제도의 보장성을 강화하는 세 가지 길을 제시한다. 첫째, 급여의 넓이 즉 사회보장 인구의 비율을 확대하는 것. 둘째, 급여의 깊이 즉 사회보장 급여서비스 범위를 확대하는 것. 셋째, 급여의 높이 즉 사회보장의 단위 서비스당 상환율을 확대하는 것이 그것이다. 이러한 세 개의 축으로 이루어진 상자가 전체 의료비 상자에서 차지하는 비중이 바로 ‘보장률’이 된다.

2018년 문재인 케어 빨간불? 

보건복지부의 2018년도 예산안을 보면, 건강보험 가입자에 대한 내년 국고지원액은 7조349억5800만원으로 책정됐다. 올해 6조8763억7700만원에 비해 6.2% 증가한 규모지만, 애초 복지부가 예산당국에 요청한 액수에 못미치는 것으로 전해졌다.

이러한 국고지원 규모는 내년 예상 건강보험료 수입액의 14% 정도에 불과한 것으로, 법으로 정해놓은 것보다 크게 모자라는 것으로 전해졌다. 정부는 건강보험법과 건강증진법에 따라 2007년부터 해당 연도 ‘건보료 예상수입액의 20%’에 상당하는 금액(14%는 국고, 6%는 건강증진기금)을 건강보험에 지원해야 한다. 

하지만 정부는 지금까지 이 규정을 준수하지 않았다. 정부는 해마다 보험료 예상수입액을 적게 산정하는 방법으로 지원규모를 줄였는데, 올해 역시 내년 예산안을 편성하며 예년처럼 건보료 예상수입액을 낮게 잡아서 국고지원금을 하향 조정했다. 정부는 이런 방식으로 매년 법정지원액 기준(보험료 예상수입액의 20%)에 못미치는 14∼16% 정도만 지원해 왔다.

건강보험공단에 따르면 2007년부터 10년간 정부가 건강보험에 줘야 할 법정지원액은 68조6372억원이었지만, 실제로 지원한 금액은 53조93억원에 그쳤다. 14조7369억원은 지원하지 않았다.

그럼에도 불구하고 건강보험은 21조원의 누적 적립금을 가지고 있다. 보장률이 낮기 때문이다. 따라서 문재인 정부는 건강보험 보장 강화방안을 밝히며 가계에 부담을 주지 않는 재원조달을 위해 보험료 인상은 자제하되 국고지원액을 늘리고 21조원의 누적적립금을 활용하겠다고 밝힌 바 있다. 건강보험 예산 56조원은 96%가 ‘보험급여비’로 지출된다. 나머지가 행정지원ㆍ시설관리 등에 쓰이도록 예산 책정을 하고 있다. 지원하면 고스란히 국민들의 혜택으로 돌아가게 되어 있는 구조이다. 

재정당국의 보수성보다 가장 큰 암초는 야당의 문제제기이다. 보장성 강화에 따른 재정 마련 대책을 요구하고 있다. 이에 대해 정부는 다양한 대책을 마련하여 재정전망을 실시하고, 정부 지원을 계속 확대하며, 적정수준의 보험료율을 인상하고, 지출 효율화를 통해 재정 안정을 이루겠다는 입장이다. 

또 다른 주장은 국고 지원을 확대하겠다면서 정부 지원을 줄이는 것에 대한 문제제기이다. 이에 대해 정부는 정부 지원예산은 국가 재정상황 및 재정투입 우선순위, 재정여건을 고려하여 판단한 것이라는 입장이다. 결국 ‘짠돌이’ 예산이라 불릴 정도로 보수적인 예산을 편성하면서 보장성 강화도 추진하려는 정부의 고육책에 대한 야당의 비판인 것이다. 이외에도 누적적립금을 헐어 쓰는 것이 법 위반이라는 주장을 하고 있기도 하다.
 
결국 ‘문재인 케어’가 가능할지는 현실의 재정여건이 결정짓는다고 할 수 있다. 올해 초과세수가 많이 걷히고 지난 분기 경제성장률이 7년 만에 최고치를 기록했다고 하니 전망은 밝은 편이다. 하지만 이렇게 조심하면서 다소 소극적으로 접근하는 ‘문재인 케어’가 국민에게 와닿을 수 있을지는 의문이다. 유일한 정상적 복지인 건강보험부터 복지국가로 가는 시발점이 될 수는 없을까. 우물쭈물하다가는 후회할지도 모른다. 

<나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>


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[주간경향] 2017.10.31 ->> 원문보기 


공공기관 중에서도 특히 강원랜드 문제는 상식의 도를 넘는다. 500명이 넘는 합격자 전원이 청탁자라는 것은 이제 이 기관이 왜 존재하는지에 대해서도 근본적인 물음을 제기할 수밖에 없는 상황에까지 이르게 되었다고 볼 수 있다. 

‘가난한 것은 참을 수 있어도 불공정한 것은 참을 수 없다.’ 김대중 대통령도 언급한 사람의 마음이다. 최근 공공기관의 취업청탁 비리문제가 사회의 공분을 불러일으키고 있다. 특히 취업대란에 시달리는 청년층의 좌절감이 이만저만이 아니다. 

공공기관 중에서도 특히 강원랜드 문제는 상식의 도를 넘는다. 어느 정도는 문제가 있을 거라고 생각했던 사람들에게도 이해할 수 없는 수준의 비리라고 볼 수 있다. 500명이 넘는 합격자 전원이 청탁자라는 것은 이제 이 기관이 왜 존재하는지에 대해서도 근본적인 물음을 제기할 수밖에 없는 상황에까지 이르게 됐다고 볼 수 있다. 

강원랜드는 석탄산업 관련기관이다. 80년대 말까지 우리나라는 연탄을 주된 난방연료로 사용하고 있었다. 하지만 난방방식이 가스로 대체되면서 수요가 급격히 감소하게 된다. 따라서 커다란 호황을 누리던 탄광지역은 금세 사양산업되어버리게 됐다.

함승희 강원랜드 대표가 10월 19일 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회에서 열린 국정감사에서 강원랜드 채용비리 의혹 관련자료 입수경위에 대한 여야 공방이 이어지자 모니터를 주시하고 있다. / 권호욱 선임기자


30년 석탄산업 배려가 만든 괴물, 혹은 좀비 

정부는 이를 연착륙시키기 위해 1987년부터 석탄산업 합리화 대책을 시작했다. 탄광지역 석탄산업 종사자들을 포함한 지역경제의 쇠퇴를 막기 위한 대안으로 만들어진 것이다. 처음에는 몇 년이면 이 상황이 해결될 것으로 보고 시작한 것이지만, 그 후에도 계속되어 이제 30년째 계속 지원되고 있다. 

얼마의 돈이 지원되는지에 대한 정확한 통계는 없다. 필자가 2004년에 조사한 바로는 1년에 직·간접적으로 1조원가량이 매년 지원되는 것으로 파악되었다. 이는 일차적으로 석탄업체들부터 지역에 대한 지원까지 다양한 곳으로 지원된다. 

석탄산업의 직접 이해당사자는 광부들이다. 현재 광부의 숫자는 5개 탄광에 3126명(에너지통계연보)이고 생산량은 1764톤이다. 1년에 564kg이고 하루에 1.5kg이다. 쉬는 날 등을 고려해도 사실상 예산으로 지원되는 산업이라고 할 수 있다. 

이 돈은 세금으로 지원된다. 특히 강원랜드의 역할이 크다. 강원랜드는 2017년 기준 매출액이 1조7000억원이다. 이 중 2100억여원이 1대 주주인 광해관리공단 등 정부기관에 가고, 지역에는 270억여원의 기부금이 전달된다. 법인세만 1400억여원을 내게 된다.

더군다나 ‘폐광지역 카지노에 대한 개별소비세 저율과세’라는 항목으로 개별소비세를 1634억원 감면받는다. 원래 카지노에 입장할 때 5만원의 개별소비세를 내야 하는데 이 중 4만3700원을 감면받아 6300원만 내는 제도이다. 내는 것보다 감면받는 것이 더 많으니 세금에서도 돈을 버는 셈이다. 

강원랜드는 1995년 만들어질 때 지역경제 발전과 지원을 위해 만들었지만 결국 정부 재정지원을 아끼기 위한 것이 되어버린 셈이다. 더구나 경제활성화는커녕 카지노라는 특수한 문화가 만들어내는 어두운 도시가 되어버렸다. 

원래 강원랜드 유치는 지역 시민단체도 앞장섰던 사업이다. 이제는 많은 분들이 후회하게 되었지만 맹목적인 지역경제 성장 혹은 유지가 지금 같은 석탄산업과 지역사회를 괴상하게 만들어버린 결과가 됐다. 

최근에는 강원랜드의 1대 주주인 광해관리공단이 채용비리로 시끄러운 상황이다. 이곳도 예외없이 인사청탁과 낙하산으로 조직이 구성되고 운영되었다는 것이 밝혀졌다. 이 기관의 운영은 강원랜드의 도박으로 번 돈이 대부분을 차지한다. 그러고도 부족하여 정부 지원을 받는다. 공공부문 특히 산업자원부의 석탄 관련 재정은 이렇게 왜곡되었다. 소수의 광부를 구실삼아 거대한 경제생태계를 유지하고 우리나라 경제의 구축효과를 가져온다.

소수의 광부를 구실삼아 복마전으로 

에너지 부문에서 이미 퇴출되었어야 할 석탄이 유지되는 데에는 연탄 사용자도 한몫 한다. 현재 연탄은 한 장에 656원인데 이 중 절반에 가까운 282원이 정부 예산으로 지원되고 있다. 따라서 판매가는 373원이다. 연탄은 서민 에너지가 아니라 세금 에너지인 것이다.

문제는 이 돈들이 투명하지 않다는 것이다. 투명하지 않으면 견제도 없다. 에너지통계연보 등에서 재정지원이 얼마가 되는지 하는 항목들은 어느 순간 사라졌다. 정부의 예산서에서 강원랜드를 찾기 어렵다. 따라서 단순히 인사청탁의 문제가 아니다. 예산이 있는 곳에 조직이 있고, 투명하지 않은 조직에서 이런 부패한 상황이 발생하는 것이다. 이번 국감에서 김동연 기재부 장관이 기타 공공기관으로 되어 있는 강원랜드를 직접 통제받는 기관으로 변화시키겠다고 답했다고 한다. 지금까지 강원랜드는 감사원이 의무적으로 감사하는 기관도 아니었다.

강원랜드 매출은 매년 크게 증가하고 있다. 유일한 내국인 카지노로서의 독점적 지위가 가져다준 결과이다. 외국인 카지노 17곳 매출이 1조2000억원인 것을 보면 얼마나 큰 규모인지 알 수 있다. 더군다나 지위도 산업자원부의 석탄 관련 관료들과 업계만이 공유하는 복마전이 되어 있다. 1인당 평균 연봉 7000만원짜리 공공기관으로 존재하면서도 수익은 계속 감소하고 있다. 경쟁요인이 없기 때문이다.
 
배려도 지나치면 해악이 된다. 이제라도 강원랜드의 문제가 아니라 석탄산업이라는 분야의 전망에 대해 고민해봐야 한다. 그것도 석탄산업 관련자들에게 맡기면 해답은 나오지 않을 것이다. 관료들의 특징은 칸막이와 귀차니즘이다. 변화를 요구하면 관련자들을 동원해 저항하거나, 실익이 없다고 주장하거나, 시간을 끄는 방식으로 막는다. 하지만 30년은 너무나도 길었다. 이제라도 전국민적인 관심을 가지고 해결하지 못하면 또다시 30년, 100년이 흐를 것이다. 문제는 다른 곳에 요긴히 쓰일 우리의 세금이 그곳에 들어간다는 것이다.

<정창수 나라살림연구소장, 경희대후마니타스칼리지 객원교수>


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[주간경향] 2017.10.24 ->> 원문보기


박근혜 정부가 2013년부터 2016년까지 4년간 공급한 영구임대 주택은 연 1만호 계획(총 4만호) 대비 23.8%에 불과한 9,500호에 불과했고, 국민임대는 연 3.8만호 계획(총 15.2만호) 대비 66.4%인 101,000호 공급했다. 

이번 국정감사에서도 임대주택 문제는 중요한 이슈다. 특히 윤후덕 더불어민주당 의원은 역대 정부 중 박근혜 정부의 국민·영구임대 공급실적이 가장 저조했던 사실을 지적했다. 또한 영구임대 입주자 대기 기간이 평균 19개월, 최장 60개월(2015년 기준)에 이르는 게 현실이며, 반면 금융지원에 불과한 전세임대를 2013년부터 2015년까지 3년간 무려 9.4만호 사업승인(공공임대 중 사업승인 실적 1위)해놓고 마치 공공임대주택을 역대 최대 공급한 것처럼 홍보한 점을 강하게 질타했다. 

납득하기 힘든 공공임대 입주수요 예측 

감사원 감사 결과에 따르면, 국토부는 2013년 국토연구원에서 수행한 ‘제2차 장기 주택종합계획(2013~2022) 수립 연구’를 바탕으로 제2차 장기 주택종합계획을 수립하였다. 국토연구원 연구 결과에 따르면 공공임대주택 입주자격이 부여되는 월 평균소득 이하의 무주택가구는 368만 가구에 달하고 이 중 공공임대주택 입주 희망 가구는 223만 가구로 예측했다. 그런데 국토부는 이를 모두 입주수요로 보지 않고, 이 중 108만 가구는 소득 대비 임대료 비율(RIR)이 공공임대 기입주자 평균을 초과하는 임대료를 부담할 능력이 없을 것이라며 입주수요에서 제외했다. 국토부는 남은 115만 가구만 입주수요로 산정해 2013년부터 2022년까지 10년 동안 매년 11만호씩 공급하는 것으로 장기 주택종합계획을 수립했다. 결과적으로 공공임대주택 공급계획 물량인 104.7만호를 모두 건설·공급하더라도 실제 입주수요인 223만호의 47% 수준에 불과해 여전히 공공임대주택은 부족할 수밖에 없다는 결론에 이르게 된다. 

지난 2015년 10월 27일 행복주택지구 가운데 처음으로 입주가 시작된 서울 송파구 삼전지구 행복주택./연합


소득이 낮아 임대료 부담이 어렵다면 입주수요에서 제외할 것이 아니라 지원방안을 더 강구해야 하는 것이 상식일 것이다. 또한 입주수요 예측에서는 제외됐지만, 이들 가구의 입주 자격까지 막는 것은 아니다. 그렇다면 이들 중 일부가 실제 입주하면 입주수요에 포함됐던 115만 가구 중 일부는 입주를 못할 수도 있다는 우려도 제기될 수 있다. 


그런데 더 납득하기 힘든 점은 국토부가 이미 저소득층 주거안정대책을 마련하고 있었다는 것이다. 제2차 장기 주택종합대책에는 ‘(주거급여) 지원대상 확대를 통해 정책 사각지대를 해소하고, 저소득층의 주거비 부담을 실질적으로 경감할 수 있도록 2014년 10월부터 개편된 주거급여 제도를 시행’이라고 기재돼 있다. 소요재원은 연 1조원 수준으로 추정했다. 실제로 주거급여제도는 2014년 1월 주거급여법이 제정돼 그해 10월부터 시행되고 있다.

애초에 공공임대 입주 희망 232만 가구를 임대료 납부 능력 여하에 따라 108만 가구와 115만 가구로 나눈 것이 의미 없었다고 해석할 수 있는 대목이다.

박근혜 정부는 2013년 4월 1일 ‘서민 주거안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책’을 발표하며 2017년까지 매년 영구임대 1만호, 국민임대 3.8만호 공급, 분양전환 2.2만호 공급을 약속했다.

공공임대 공급실적 현황 자료와 감사원 감사 결과를 종합해본 결과, 박근혜 정부가 2013년부터 2016년까지 4년간 공급한 영구임대주택은 연 1만호 계획(총 4만호) 대비 23.8%에 불과한 9500호에 불과했고, 국민임대는 연 3.8만호 계획(총 15.2만호) 대비 66.4%인 10만1000호를 공급했다. 하지만 분양전환은 같은 기간 공급계획(총 8.8만호)보다 4만2000호 많은 13만호(147.7%)를 공급했다. 



그런데 공공임대 유형별 공급 분포를 보면 박근혜 정부의 영구·국민임대 공급의지 결여가 더 분명해진다. 전체 43.2만호 중 금융지원에 불과한 전세임대가 13.7만호(31.7%)로 1위이며, 향후 분양주택이 될 5·10년 공공은 13만호(30.1%)로 2위이다. 두 유형이 차지하는 비율은 62%에 이른다. 반면 영구임대는 0.95만호(2.2%), 국민임대는 10.1만호(23.4%)로 둘을 합해도 25.6%에 불과했다.

감사원은 이를 토대로 2013년 8월~2016년 8월 영구임대 입주자격 심사 통과 가구는 14만1295호인데 실입주 가구는 5만6293호(39.8%)에 불과해 8만5002가구나 되는 입주 대기자가 발생했다고 밝혔다. 특히 국민임대 예산배정은 2013~2015년 3년간 6조3000억원이 계획됐으나 3조1억원만 배정(49%)된 데 비해, 분양전환(소득 5~6분위 대상)은 계획 예산인 5조7000억원보다 1조5000억여원 많은 7조3139억원(128%)이 배정됐다고 밝혔다. 박근혜 정부의 공공임대주택 정책은 실적이나 예산 면에서 서민 친화적인 정책과는 거리가 있었다고 보인다.

땅도 확보하지 않고 공공임대 건설계획 

더 큰 문제는 이 계획마저 달성할 의지가 없었다는 사실이다. 국토부는 사업시행자가 2022년까지 104.7만호의 공공임대주택을 공급하면 수요가구 115만호의 91%를 공급할 수 있는 것으로 판단했다. 그런데 국토부는 이 과정에서 LH공사와 지자체가 실제 보유한 택지 면적이 얼마나 되는지 확인도 하지 않은 채 계획만 수립했다. 

감사원이 실제 보유 택지를 확인한 결과, 2016년 10월 말 현재 LH공사는 택지 4210만㎡(약 78.4만호)를, 지자체는 164만8900m²(약 2.5만호)를 각각 보유하고 있어 전체 보유 택지는 총 4374만8900m²(약 80.9만호)였다. 여기서 분양택지를 제외한 건설임대주택용 택지는 LH공사 1075만7000m²(약 25.1만호), 지자체 132만5700m²(약 2.4만호) 등 총 1208만2700m²여(약 27.5만호)에 불과하다.
 
따라서 2017년부터 기존 공급계획에 따라 매년 7만호씩 건설·공급할 경우 2020년이 되면 보유 택지는 모두 소진되며, 남은 2년 동안 공급해야 할 택지가 부족하게 된다. 특히 영구임대와 국민임대주택 건설용 택지의 경우 계획 물량대로 연 4.8만호(영구 1만호, 국민 3.8만호)씩 공급한다면 2019년이면 모두 소진될 상황에 처해 있다. 결국 임대주택을 실제 건설할 계획은 처음부터 없었다고도 볼 수 있다. 

<나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>




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[주간경향] 2017.10.10 ->> 원문보기



결론적으로 지금 세계적으로 법인세 인하가 대세이고, 금융위기 이후 법인세를 올린 나라가 없다는 주장은 사실이 아니다. 나라마다 다르고, 재정건전성을 위해 추세가 바뀌고 있는 것을 도외시한 철 지난 주장이다. 

“지금 세계적으로 법인세를 인상한 나라가 없죠?” “예, 없습니다.” 지난 9월 국회 예결위에서 자유한국당 김광림 의원의 질의에 대한 김동연 경제부총리의 답변이었다. 대부분의 언론과 학자들이 주장하고 생각하는 것과 별반 다를 바 없는 답변이다. 국내총생산이 계속 증가하는 것에 따라 세금이 계속 증가해 왔고. 세계 각국은 기업 유치를 위해 법인세를 계속 인하해온 것은 사실이다. 하지만 역사가 변화하듯 이런 풍조도 변화하고 있다.

자유한국당 김광림 정책위의장(맨왼쪽)이 9월 27일 국회에서 열린 2018년도 예산안 간담회에서 예산안 분석 등 설명을 하고 있다. / 권호욱 선임기자


2018년 예산심의 법인세 증세가 핵심


경제 3주체인 가계, 기업, 국가의 자금 순환이 잘 이루어져야 한다. 그러나 현재 우리나라는 가계소득 대비 기업소득 비율이 급증하고 있다. 기업에 쌓인 돈이 저절로 가계에 흘러가는 낙수효과를 기대할 수 없다. 법인세 강화 등으로 돈이 흘러들어갈 수 있는 펌프를 만들어야 한다.

따라서 법인세 인상 논의가 계속 진행되어 왔고 이번 2018년 예산에 반영될 세제개편안은 세법개정 때 재벌기업 법인세 실효세율이 2% 가까이 상승하는 것으로 계획하고 있다. 주로 재벌기업에 대한 증세인데, 강성훈 한국조세재정연구원 부연구위원이 8월 30일 내놓은 ‘2017년 세법개정안 평가’에 따르면 정부가 예고한 대로 과세표준(세금을 매기는 기준금액) 2000억원 초과 구간을 신설해 법인세 최고세율 25%를 적용하면 이들 기업의 실효세율은 19.4%가 된다고 추정하고 있다. 종전(17.4%)보다 2%포인트 오르는 셈이다. 실효세율은 각종 공제나 감면 등을 빼고 난 뒤의 실제 세부담을 말한다. 이렇게 되면 현재 과표 500억∼1000억원 구간 기업의 실효세율(19.4%)과 같아진다. 지금까지 재벌 대기업이 특혜를 누리고 있었던 셈이다. 과표 10억원을 넘는 고소득층의 실질적인 소득세 부담도 늘어날 전망이다. 종합소득세의 경우 10억원 초과 구간은 실효세율이 1.73%포인트(33.25%→34.99%) 올라간다. 근로소득세도 1.64%포인트(36.97%→38.60%) 오르는 것으로 추산됐다. 대기업과 보수적인 언론들은 이러한 논의가 세계적인 추세에 역행한다고 목소리를 높이고 있다. 자유한국당 의원들이 결산심사와 세제개편안 논의에서 질의의 상당 부분을 할애하면서 비판하는 것은 이러한 증세가 지지기반의 피해가 될 것으로 생각하기 때문이라는 분석이다. 

그러면 진실은 무엇인가. 우선 법인세 인하가 대세였던 것은 사실이다. 그런데 이런 현상은 2009년 금융위기 이전에는 어느 정도 적합한 설명이다. 2008년 금융위기 전까지는 법인세 인하의 추세가 있었다. 하지만 금융위기와 남유럽 재정위기가 국제문제가 된 이후 재정안정을 위해 법인세 인하 추세는 변화되었다. 국회 예산정책처에 따르면 2010년부터 2015년까지 법인세율 추이를 분석한 결과 인하한 국가가 10개국, 인상한 국가가 9개국이다. 2007~2015년에 영국, 독일, 일본, 캐나다 등의 국가에서 법인세율 인하폭이 큰 반면에 칠레, 포르투갈, 슬로바키아, 멕시코, 그리스 등의 국가는 법인세율이 최근 10년 동안 오히려 인상됐다. OECD 국가가 인하 추세라는 것은 최근 상황에 맞지 않는 올드 데이터에 근거한 주장이다. 그리고 해가 갈수록 인상하는 국가가 늘고 있다. 

경제부총리도 착각할 만큼 오래된 편견 

한국의 경우 법인세는 2000년대 초반만 해도 부가세·소득세 등과 규모가 비슷했다. 하지만 2008년 이후 법인세액이 감소하더니 2011년과 2012년 잠시 반등한 것을 제외하고는 다시 감소하고 있다. 이렇게 된 데는 이명박 정부 시기의 감소가 큰 영향을 주었다. 이명박 정부 감세 이후 법인세 실효세율이 하락했다. 우리나라 법인세 실효세율은 법인세 명목세율과 비교했을 때 차이가 크다. 평균 실효세율은 16%대에 불과하다. 1994년 28.5%였던 실효세율이 지속적으로 하락한 결과이다. 

지난 1월 JTBC 신년 토론에서 이재명 성남시장과 전원책 변호사가 법인세 실효세율을 두고 입씨름을 벌인 것이 큰 화제가 됐던 적이 있다. 이 시장은 국내 10대 기업의 실효세율이 12%라고 주장했고, 이에 대해 전 변호사는 “우리나라 실제 법인세율이 16%가 넘는데 제대로 알아보지도 않고 얘기하느냐”고 반박했다. 아마도 법인세 실효세율을 이렇게 표현한 것으로 보인다. 두 사람 모두 자기가 말하고자 하는 범주 안에서 팩트를 이야기한 것이다. 이 시장은 국내 10대 기업으로만 한정했고, 전 변호사는 법인세 평균 실효세율을 언급했기 때문이다.

법인세에 관한 정확한 사실은 국내 법인세의 명목세율은 경제협력개발기구(OECD) 평균보다 낮으며, 특히 외국 자본을 유치해야 하는 소규모 도시형 국가나 과거 동구공산권 국가들을 제외하면 가장 낮은 편에 속한다. 지속적인 감세정책을 한 결과 법인세 실효세율이 낮아졌기 때문이다.

더구나 법인소득 1000억원을 버는 중견기업보다 5000억원을 초과해 버는 대기업(대략 50여개)의 실효세율이 더 낮다. 10대 기업으로 범위를 좁히면 실효세율은 더 낮아진다. 일반적인 누진세 구조와는 정반대다. 
결론적으로 말하면 지금 세계적으로 법인세 인하가 대세이고, 금융위기 이후 법인세를 올린 나라가 없다는 주장은 사실이 아니다. 나라마다 다르고, 재정건전성을 위해 추세가 바뀌고 있는 것을 도외시한 철 지난 주장이다. 또한 고소득층에 대한 감세가 낙수효과가 있을 것이라는 환상도 이미 깨졌다. 더구나 한국은 법인세뿐만 아니라 자산소득 과세 등 산적한 해결과제들이 있다. 하지만 경제부총리도 착각할 정도의 오래된 편견이 올바른 판단에 방해를 하고 있다. 

국회가 10월 국정감사에 온통 몰입해 있지만 11월 1일 대통령 시정연설을 시작으로 2018년 예산심의가 예정되어 있다. 문재인 정부의 운명을 가를 결정들을 하게 될 것이다. 세제개편과 재정개혁에 어느 정도의 성과를 거둘 것인가를 지켜보는 것이 중요한 관전 포인트가 될 것이다. 물론 국민들은 관객이 아니다. 그것을 결정하는 주체이기 때문이다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>


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2017.10.10 ->> 원문보기


한유총은 정부 지원금을 확대하고, 회계감사를 하지 말라는 것이다. 사유재산이니 부정감사라는 논리다. 하지만 지원은 확대하되 회계감사를 반대한다는 것은 이율배반적인 주장이다. 지금 사학재단들에 대해 국민들이 가지는 반감도 이런 부분 때문이다.

전국을 떠들썩하게 했던 사립유치원의 집단휴업이 철회되면서 보육대란은 일어나지 않았다. 문재인 정권의 국·공립유치원 40% 확대 공약에 대한 분노에서 시작된 항의가 집단이기주의로 인식되면서 싸늘한 여론에 밀린 결과이다. 

사실 유치원 문제는 대선에서도 영향이 컸다. 안철수 후보가 이번에 문제가 된 한유총(한국유치원총연합회)과 만나 국·공립 증설을 부정적으로 생각한다는 취지의 발언을 했다고 알려지면서 지지율 상승세가 꺾였다. 안 후보 측은 오해라고 설명했지만 이미 돌이킬 수 없는 상황이 되었다. 막강한 정치적 힘을 과시하던 사립유치원 세력에 대한 고려였지만 이미 이에 대한 반감이 압도적으로 커져 있다는 사실을 잘 이해하지 못한 결과이기도 하다.

지금까지는 사립유치원들에 좋은 시절이었다. 2016년 교육통계연보에 보면 전체 8987곳의 유치원 중 국·공립유치원에 4696곳 17만명, 사립유치원에 4291곳 53만명이 다니고 있다고 되어 있다. 전체의 75% 이상이 사립유치원에 다니고 있는 셈이다.

9월 11일 오전 서울 여의도 산업은행 앞에서 한국유치원총연합회가 연 ‘유아교육 평등권 확보와 사립유치원 생존권을 위한 유아교육자 대회’에 참가한 시립유치원 원장들이 ‘유아학비 공ㆍ사립 차별 없이 지원, 사립유치원 운영의 자율성 보장’ 등을 촉구하는 구호를 외치고 있다. / 연합


지난해 정부 지원금 2조330억원 투입 

그나마 국·공립유치원은 공공성의 원칙에 따라 한부모 가정이이나, 조손가정, 국가유공자 등 사회적 배려 대상자를 우선하기 때문에 남은 인원에서 추첨을 해야 하는 상황이다. 따라서 민간유치원에 매달 40만∼50만원을 내고 아이들을 맡길 수밖에 없는 상황이다.

사립유치원은 1980년대 전두환 시절 급증했다. 1981년 수립한 유아교육진흥종합계획에서 유치원 취학률을 38%까지 높이겠다는 목표를 세웠다. 이 목표를 달성하기 위해 ‘사립유치원 증설’을 강행한 것이다. 전국의 사설학원이나 비인가 유치원에 인가증을 주고, 시설규정도 완화하고 유치원 학비도 제한을 없앴다. 무자격 원장이나 교사도 운영할 수 있도록 한시적으로 규제도 풀어줬다. 그 결과 1980년 861개였던 사립유치원 수는 1987년 3233곳으로 늘었다. 2016년 현재 4291곳 중 553곳을 제외한 3739곳을 개인이 운영하고 있다. 학교법인과 달리 사립유치원은 법인 전환과정 없이도 설립과 운영이 자유롭다. 사실상 개인자영업이라고 할 수 있다.

정부의 지원도 급증하고 있다. 2016년 결산 결과를 보면 사립유치원에 2조330억원이 투입되었다. 유치원 1곳당 4억7000만원이며, 1명당 400여만원 가까이 예산이 지원된 것이다. 여기에는 지방자치단체가 따로 지원하는 예산은 포함되지 않았다. 매년 10∼20%의 예산이 증액되기 때문에 사립유치원으로서는 회계감사가 없다면 정말 풍요로운 좋은 시절이 될 것으로 예상할 수도 있었다. 

한유총의 주장은 세 가지다. 국·공립 확대를 반대하고, 정부 지원금을 확대하고, 회계감사를 반대한다는 것이다. 구호는 명확하다. “사유재산 인정하라! 부정감사 중단하라!”이다. 사유재산이니 부정감사라는 논리이다. 하지만 지원은 확대하되 회계감사를 반대한다는 것은 이율배반적인 주장이다. 지금 사학재단들에 대해 국민들이 가지는 반감도 이런 부분 때문이다. 실제 올해 2월에 정부합동 부정부패척결추진단에서 유치원에 대대적인 감사를 했다. 55곳 중 54곳에서 부당집행이 적발되었는데 액수만 200억원이었다. 노래방이나 유흥주점부터 온갖 낯 뜨거운 곳에 사용되었다. 가족들을 직원으로 등록시켜 돈을 받은 것은 물론이고, 6곳을 운영하여 부정한 자금 118억원을 조성한 사람도 있었다. 경기도교육청 감사에서도 이런 상황은 마찬가지였다. 어떤 유치원은 감사관에게 금괴를 보내기도 했다. 결국 감시가 없는 곳은 절대적으로 부패할 수밖에 없다.

퇴로를 열어주고 공공성을 강화해야 

한유총은 최소한의 성과는 거두었다. 휴업파동은 결국 실패했지만 2018년 국·공립유치원 확대예산은 10% 증가에 머물렀다. 또한 한유총은 국가 정책의 실패라고 주장한다. 사실 일면은 맞는 말이다. 수수방관하고 땜질식 대응을 하다 여기에 이르렀다. 그렇다고 그들의 주장이 설득력을 지니지는 않는다. 

사립유치원의 주장에서 들을 만한 것도 있다. 2011년부터 보조금을 받는 유치원들은 자체 건물을 소유하고, 파는 것은 물론 다른 용도로도 사용하지 못하게 제한한 것은 문제라는 것이다. 개인 재산권을 주장하는 사립유치원이 주장할 만한 내용이다. 

국가의 책임도 있다. 처음에 일단 민간을 활용하려고 한 생각은 복지를 민자 투자사업으로 생각한 것과 다를 바 없었다. 민자 투자사업은 초기에는 예산이 상대적으로 덜 들어가지만 장기간 이익을 보전하고 감독은 부실해지는 상황을 반복하고 있다. 

따라서 전문가들이 대안으로 생각하는 것을 종합하면 재산 매각 유예기간을 한 10년 정도 더 두는 것이다. 그러면서 동시에 국·공립 확대와 민간유치원에 대해 회계감독을 전제한 정부 지원 확대를 동시에 추진하는 것이다. 

우리나라 사학의 시조라고 할 수 있는 고려시대 최충의 사학도 그의 사후 정부의 지원을 받게 되자 교육 내용을 간섭받지 않는 한에서 정부의 회계감독을 받아들였다는 기록이 있다. 과거의 개발독재 시절에 잉태된 비합리적인 구조를 바꾸지 않고는 현재의 국가재정 시스템은 기능할 수 없다. 

여기에서 유력한 대안은 공립형 사립유치원이다. 공립형 어린이집처럼 국·공립 수준에 달하는 지원과 회계감사를 받는 것이다. 또 하나는 아동수당이다. 1인당 거의 90만원까지도 지출되는 보육예산을 고려하면 아동수당을 1인당 30만원 이상 지급하고 그 돈으로 보육시설에 가면 더 지원하는 이중구조로 간다면 국민들의 복지 효능감은 훨씬 더 높아질 것이다. 

위기는 기회이다. 결단을 내려야 할 때다. 저출산 상황이 오랜 기간 지속되면 출산 가능인구 자체가 줄어 뒤늦게 획기적인 저출산 대책을 내놓아도 한 세대 안에는 효과가 별로 없는 사후약방문이 될 수 있다. 따라서 한국은 획기적인 저출산 대책을 조기에 집행해야 한다. 

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>


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[주간경향] 2017.09.26 ->> 원문보기


모두가 차별받는다는 착각이 모두가 피해를 보는 상황이 될 수 있다. 전체를 보는 눈이 필요하다. 불필요한 싸움은 모두가 패배자일수도 있다는 것을 기억하자. 그렇다면 문제는 누가 잘 운영하는가의 문제일 뿐이다. 

“대선을 거치며 전북이 큰 꿈을 꿨다. 그러나 군산조선소가 다시 가동되고 새만금이 속도를 높이리라는 꿈은 흔들렸다.” 9월 13일, 안철수 국민의당 대표의 발언이다. 전북 전주에서 열린 현장 최고위원회 자리였다. 안 대표는 광주에 이어 또다시 문재인 정부 ‘호남 예산 홀대론’에 불을 지폈다. ‘텃밭’이었던 호남에서 당 지지율을 회복하기 위해 지역주의를 조장한다는 비판을 받는 발언이다. 

안 대표가 주장한 내용은 새만금 핵심 인프라 확충과 관련해서, 전주 고속도로 사업 예산은 75% 삭감됐고, 새만금공항 예산은 한푼도 책정이 안 되는 등 관련 6개 사업의 50% 이상인 3000억원 정도가 삭감됐다는 것이다. 또 잼버리대회 SOC사업 역시 3000억원이 깎였고, 해양·수산부분은 아예 마이너스라며 강렬한 지역주의 발언을 쏟아냈다. “만경평야가 서러워할 것이다. 농업을 손 놓으라는 것과 뭐가 다른가.” 

안철수 국민의당 대표(가운데)가 9월 13일 오전 전북도청을 방문해 지역 현안에 대한 발언을 하고 있다./연합뉴스


정치권 오랜 단골메뉴 지역 홀대론 

이른바 호남의 SOC예산을 대폭 깎았다는 ‘호남 예산 홀대론’이다. 지방선거를 앞두고 지지 기반을 재확보하고, 정부·여당과 각을 세우기 위한 전략으로 풀이된다. 특히 9월 11일 호남(전북 고창) 출신인 김이수 전 헌법재판소장 후보자 임명동의안이 국민의당의 ‘이탈’로 국회에서 부결된 이후, 호남에서의 역풍을 우려해 이런 강수를 두고 있다는 분석도 있다.

더불어민주당은 이에 대해 “안 대표와 국민의당이 숫자놀음으로 진실을 호도하고 있다”고 비판했다. 김태년 민주당 정책위의장은 “새만금사업은 요구안을 모두 반영했고, 새만금공항의 경우 아직 땅도 메워져 있지 않아 예산 편성 자체가 불가능하다. 다른 주장들도 대꾸할 가치조차 없다”며 “‘호남 홀대’ 괴담을 만들어서 어떻게든 민주당을 밀어내고 그 자리를 차지해보겠다는 얄팍한 정치적 술수”라고 비판했다. 

이런 지역 홀대론은 예산안 심의 때마다 매번 등장하고 선거 직전, 특히 선거 전해에는 더 강하게 주장되는 정치권의 오래된 단골 메뉴이다. 다만 10여년 전에는 열린우리당에 대해 새천년민주당이 호남 소외론을 주장하던 것을 이번에는 국민의당이 주장하는 것이 다를 뿐이다. 또 다른 차이가 있다면 당시의 한나라당(지금의 자유한국당)도 역시 영남 차별론을 주장했었는데, 이번에는 별 문제제기가 없다는 점이다. 과거 열린우리당 정권에 대해서는 호남정권이라며 영남 차별을 주장했지만, 이제는 국민의당 존재로 인해 호남정권 논리가 설득력이 낮아진 때문으로 해석된다.

그렇다면 사실은 무엇인가. 정부는 SOC예산 편성 시 지역 고려는 하지 않는다는 주장이다. 물론 이것을 액면 그대로 받아들이기는 어렵다. 지역 차별을 하지 않기 위해서라도 고려해야 하기 때문이다. 핵심은 SOC 감축기조에 따라 지역별 구분 없이 대부분 감축 편성했다는 점이다. 이월불용액, 연차별 소요, 완공기간 등을 감안하여 감액한 것이다.

문제는 서로 기준이 다른 것이다. 6대 주요 진행사업 측면에서 보면 호남 홀대론에서 주장하는 것은 지자체 건의액 대비 삭감이다. 1조원을 요구했는데, 정부는 2800여억원을 편성했으니 홀대라는 논리이다. 정부는 작년도에 4500여억원에서 4300여억원으로 거의 차이가 없다는 주장이다. 서로 다른 각도에서 필요한 다른 기준으로 주장하고 있는 것이다. 영남의 경우 6대 주요 SOC사업을 보면 2017년 1조5000억원의 예산이 2018년 1조4000억원으로 소폭 감소했다.

물론 여기에는 8800억원의 이월금이 포함되었다. 호남의 경우에도 1400억원이 이월액이다. 예산을 줘도 못쓰고 있는 상황이다. 

정부예산의 지역차별은 없다 

그러면 예산의 지역 차별은 정말 존재하는 것일까? 많은 사람들은 그렇다고 생각하고 있다. 하지만 모두가 차별받는 상황은 존재할 수 없다. 행자부 ‘지방재정365’를 기준으로 해서 2017년도 1인당 예산(총계기준)을 계산해보면 가장 예산이 많은 곳은 전남, 강원, 경북, 전북 순이다. 적은 곳은 뜻밖에도 경기도와 대전, 서울이다. 우리가 아는 상식과 다른 것이다. 이렇게 된 데는 지방교부금과 보조금의 지원 등에서 지역 균형을 고려해서 지원하기 때문이다.

20여년 전에는 1인당 예산의 차이가 없었다. 참여정부의 분권정책 이후에 역전현상이 일어나서 이렇게 두 배 이상 차이가 난 것이다. 이런 상황에 대한 판단은 정치·사회적인 요소를 고려해야 한다. 똑같이 지원할 수는 없다. 다만 지역 홀대론은 근거가 약하다는 것은 분명하다.


‘죄수의 딜레마’라는 것이 있다. 서로 협력하는 것이 가장 좋은 결론을 얻을 수 있음에도 불구하고, 상대방의 선의를 믿지 못하고 자신에게 가장 유리한 조건을 선택하여 불리한 결과를 맞게 되는 모형을 말한다. 공범들이 서로 묵비권을 행사하거나 무죄를 주장하면 적은 형량을 얻는데, 서로를 못 믿어 수사관에게 상대편의 죄를 고발하면 최악의 형량이 나온다는 것이다.
 
예산도 마찬가지다. 모두가 차별받는다는 착각이 모두가 피해를 보는 상황이 될 수 있는 것이다. 전체를 보는 눈이 필요하다. 몇 년 전 예산당국자 중의 한 명에게 ‘새만금 예산이 특별히 전북에 가는 예산’이냐고 물은 적이 있다. 그때 답은 “아니다. 지역별로 실링이 있어서 가는 것일 뿐이다”라는 것이었다. 맞는 이야기다. 모든 곳에 특별히 주는 예산이라면 일반적인 예산일 뿐이다. 불필요한 싸움은 모두가 패배자일 수도 있다는 것을 기억하자. 그렇다면 문제는 누가 잘 운영하는가의 문제일 뿐이다. 총액은 조건 중의 하나일 뿐이다. 특히 SOC(사회간접자본)가 과도한 상태에서는 사람에게 가는 예산이 중요할 때이다. 그 많은 예산이 사람에게 간다면 얼마나 잘 쓰여질 것인지 생각하는 주민이 진짜 주인이 아닐까.

<나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>



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Posted by flashfresh