우리가 모르는 서울살림(1)


손종필 (나라살림연구소 부소장)



서울시 예산에 관심을 보이는 시민들이 몇 년전과 비교해 부쩍 늘어나고 있다.


무상급식, 서해뱃길, 디자인 서울, 세빛둥둥섬, 동대문 디자인프라자... 등등. 이미 우리 귀에 익숙한 단어들이다. 이러한 단어들은 서울시민들이 내는 세금과 직·간접적인 연관성이 있다. 시민들이 내는 세금으로 조성된 예산이 투여된 사업들이기 때문이다. 이러한 사업들은 사업의 긍정적, 비판적 입장에 대한 논란이 있었다. 그러나 찬반의 논쟁은 역설적으로 시민들이 서울시 예산, 더 크게는 서울시 행정에 대한 관심이 높아지는 계기가 되었다. 관심이 커졌다는 것은 애정이 생겼다는 것이고, 애정이 생겼다는 것은 더 자세히 볼 수 있다는 것이다. 이러한 발전과정은 결국 서울시의 행정에 대한 참여의 욕구로 발전할 것이다. 

 서울시 예산 시리즈에서는 서울시 예산의 규모와 방향 및 주요한 예산 사업과 잘못 사용된 예산의 사례 및 문제시 되었던 사업, 예산과 관련한 쟁점 사안, 주요한 현안에 대한 의견 등을 6개월에 걸쳐 실을 예정이다. 


 이 기회를 통해 예산이 더 이상 공무원 중심, 전문가 중심의 영역이 아닌 시민들의 삶의 영역과 얼마나 관련이 있는지 이야기 할 계획이다. 내가 내는 세금이 어떻게 쓰여지는지. 그리고 우리는 왜 세금을 내야 하는지 궁금해 해야 한다. 그래야 잘못 사용되는 예산을 막을 수 있다. 잘못된 사업에 사용된 예산은 다시 회수 할 수 없다. 그냥 버려지는 것이다. 그리고 잘못 시작된 사업은 계속 시민들의 혈세를 낭비하게 한다. 힘겨운 노동을 통해 애써 벌어들인 돈, 세금으로 내는 것이 아깝지만 이왕 낸 세금이라면 필요한 곳에 유용하게 사용되도록 해야 한다. 


예산이란?


 우리는 예산=돈 이라는 등식을 가장 먼저 떠올린다. 틀린 말이 아니다. 예산이란 서울시가 1년동안 거두어 들이는 세금등의 수입과 어디에 얼마를 사용할 지를 금액으로 표시해 놓은 것이라 생각하면 된다. 


 하지만 예산은 단순히 돈과 사업의 크기가 아니라 정책과 사업+금액의 결정이다. 예산의 본질적 의미는 금액보다는 추진하려는 정책·사업이다. 정책·사업은 시정 철학과 의지가 담겨져 있다. 예산을 통해 달성하려고 하는 것이 무엇인지를 보는 것이 예산을 보는 중요한 관점이다.



2013년 서울시 살림살이


 서울시 예산서를 볼 기회가 있으면 꼭 한번 보시기를 권한다. 그러나 너무 기대는 하지 않는 것이 좋다. 처음으로 보면 일단 재미가 없기 때문이다. 2,000여 페이지에 달하는 두께에 압도되기도 하지만 기대감으로 짜~안하고 열어보면 그냥 덮고 싶어진다. 책자의 왼쪽 반은 각종 사업명을 적은 글자이고, 나머지 오른쪽은 온갖 숫자가 나열되어 있을 뿐이다. 재미있게 보는 방법은 단순하다. 자신이 관심이 가는 사업의 예산이 얼마인지를 먼저 찾는 것이다. 올해 우리 동네 이런 사업은 서울시 계획에 포함되었는지, 포함되었다면 예산은 얼마인지 찾아보면 나름 재미가 붙을 것이다. 

 

 2013년 서울시 예산 규모는 23조 5,069억원으로 작년 21조 7,829억원보다 1조 7,240억원 7.91%가 증가하였다. 예산의 쓰임에 따라 구분되어 있는 회계별로 살펴보면, 일반적인 사업을 수행하는데 사용되는 일반회계는 15조 6,116억원으로 전년보다 4,099억원, 2.70% 증가하는데 그쳤다. 특정한 사업을 위해 설치된 특별회계는 7조 8,953억원으로 전년보다 19.97%가 증가하였다. 





서울시 예산 규모의 허와 실


 작년보다 예산이 커졌다는 것은 써야 될 돈이 더 들어온다는 것을 전제로 한다. 왜냐하면 예산은 적자 운영을 전제로 편성되지 않기 때문이다. 경제 전망이 어두운 가운데 전년대비 7.91% 예산이 증가한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 그런데 어떻게 가능하였을까? 바로 여기에 숫자의 함정이 작용한다. 예산을 총계와 순계기준으로 구분하면 2013년 서울시 예산 증가의 비밀을 발견할 수 있다. 

 

 

 총계규모란 일반회계에서 특별회계로, 특별회계에서 특별회계로 전출되는 모든 예산을 각각의 회계별로 합산하기 때문에 전출입금이 2중으로 계상되는 결과를 빚게 된다. 회계간 전·출입금중 중복분을 제외한 것이 순계규모이다. 


(조금 쉽게 표현하면 가계에서 부모가 벌어들이는 수입과 아들이 받은 용돈을 각각 계산한 것이 총계규모다. 이렇게 될 경우 부모의 수입에서 아들에게 준 용돈과 아들이 받은 용돈이 이중으로 계산되기 때문에 그 집의 재정상태는 실제보다 부풀려 보여지게 된다. 재정의 착시현상이 발생하는 것이다. 순계규모로 계산하면 부모가 벌어들인 수입에서 아들에게 준 용돈 부분을 제외한 수입과 아들이 받은 용돈을 각각 합산하는 것이다.)


 총계규모로 7.9% 증가한 예산이 순계규모를 기준으로 살펴보면 약 6,800억원 3.4% 증가에 그치고 만다. 2013년 서울시 예산이 전년도 대비 약간 상승한 것이다. 서울시를 비롯한 광역지방자치단체 예산규모를 살필 때 유의해서 봐야할 지점이 총계규모와 순계규모를 함께 살펴야 실질적인 예산의 규모를 파악할 수 있다. 


서울시 예산규모의 추이


 서울시의 예산규모(총계규모 기준)는 2009년 24조 1,538억원으로 최고점에 올랐다, 2010년 21조 5,859억원으로 급락하였고 2011년에는 2008년 이후 처음으로 20조원대를 기록하였다. 2012년, 2013년 서서히 증가하는 것을 볼 수 있다.(그림 1, 참조)


 예산규모의 변화추이를 살펴보면 해당시기별 경제상황을 유추할 수 있다. 서울시의 예산규모는 세계적인 경제위기 및 국내 경기, 특히 부동산 경기의 영향으로 2010년 이후 감소내지 소폭 증가에 그치고 있다. 경제적 상황의 악화는 서울시세의 주요한 부분인 취득세, 지방소비세, 지방소득세 등에 직·간접적인 영향을 미치기 때문이다.





서울시 예산의 쓰임새


 예산은 전체규모를 파악하는 것도 중요하지만 예산의 쓰임새 즉 분야별 예산이 어떻게 배분되는지를 꼭 살펴보아야 한다. 어느 분야에 얼마만큼의 예산을 배분하는지는 지극히 정치적 판단의 문제이다. 서울시의 경우 서울시장이 자신의 재임 기간 중 무엇을 할 것인지에 따라 예산이 배정되기 때문이다. 복지가 중심인지, 건설이 중심인지에 따라 전체 예산에서 차지하는 그 분야의 예산 비중이 높게 나타난다. 


 주요 부문별 예산 배정 현황을 살펴보면 사회복지부문은 2009년 22.7%, 2010년 24.6%, 2011년 28.3%, 2012년 25.9%, 2013년 29.2%로 지속적으로 증가하는 것을 볼 수 있다. 사회복지분야의 지속적 증가는 자연증가분의 영향과 함께 서울시의 복지분야 집중 투자가 주요한 원인이다. 서울시의 사회복지부문 예산액은 2013년 처음으로 6조원대를 돌파하여 6조 285억원을 기록하였다. 반면 도로교통부문과 환경부문은 2009년 대비 감소세를 보이고 있는데 서울시가 예산 배정에서 정책의 우선순위를 이동 시켰다고 볼 수 있다. 


토건예산 중심에서 복지예산 중심으로의 변화는 박원순 시장 취임 이후 서울시 예산의 특징일 것이다. 도로교통은 대표적인 토건예산이었고, 환경부문 역시 한강 주변의 시설 설치와 서해뱃길 조성사업등 환경의 이름을 쓴 토건사업이었던 것은 각종 데이터를 통해 확인할 수 있다. 아래 표를 보면 도로·교통 부문과 공원·환경부문 예산이 전체예산에서 차지하는 비중이 2009년에 비해 8.6% 감소한 것을 볼 수 있다. 





 이렇듯 예산은 금액의 크고 작음의 문제가 아니라 어떠한 정치적 판단을 하느냐에 따라 쓰임새가 다르게 나타난다. 그리고 그 쓰임새는 시민들의 삶과 밀접한 관계를 맺고 있다.


 서울시 예산은 2012년을 기준으로 편성의 방향이 일정하게 변화하고 있다. 예산의 편성 방향이 바뀐다는 것은 긍정적인 면이 있다. 과거 건설중심의 예산, 양적팽창 위주의 재정전략은 수정 되어야 하기 때문이다. 경제적 위기가 계속되고 있는 국내·외적인 여건에서 더 이상 양적 팽창은 어려운 것이 현실이다. 2%대의 경제 성장이 예상되는 올해만의 문제가 아니다. 그럴수록 한정된 재원을 어디에 우선순위를 두고 얼마나 효과적으로 쓸것인지는 서울시민의 삶에 지대한 영향을 미친다. 


 예산이 단순한 돈의 문제가 아닌 이유이다. 내가 낸 세금이 강바닥에 뿌려지고, 콘크리트속에 묻히게 해서는 안 된다. 이제 서울시, 서울시 예산에 대한 관심으로부터 우리 삶의 변화를 시작해야 한다. 그 관심만큼 전시성, 치적성 사업으로 인한 예산 낭비가 없어질 것이다. 



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