모처럼 서울 시내 도로가 한산해졌다. 많은 사람들이 휴가를 떠났기 때문이다. 한산한 도로를 보면 우리 교통이 얼마나 혼잡한가를 새삼 알게 된다. 사실 우리의 교통 혼잡은 전세계에서 비교 대상을 찾기 힘들다. 교통시설에 대한 막대한 투자에도 불구하고 승용차 의존도는 심해져 도시 교통 혼잡은 가중되고, 도시의 경쟁력은 지속적으로 하락하고 있다. 서울 등 대도시의 최근 10년간 인구는 연평균 0.06% 늘어났지만 승용차는 연평균 4.17% 증가했다. 도시지역 혼잡비용이 매년 4.7% 늘어나 2008년에는 17조원에 이르렀다.

교통 혼잡을 해결하기 위한 것이 교통유발부담금이다. 원인자 부담 및 수익자 부담 원칙에 의해 주택을 제외한 일정규모 시설물에 대해 부과하는 것으로 1990년부터 1000㎡ 이상의 건물에 대해, ㎡당 350원을 부과하고 있다. 더 이상 공급관리로는 문제를 풀 수 없기에 수요관리로 방향을 전환하기 위한 것이다. 이미 다른 나라들이 시행하는 것을 참고한 것이다.

문제는 이 부담금의 기준이 지난 20년간 한번도 변하지 않았다는 것이다, 여기에 더하여 대부분의 지자체는 감경조처까지 취하여 2011년에는 징수액이 1751억원에 불과하다. 이 중 액수가 가장 많은 서울의 경우에도 혼잡비용이 7조원인데, 부담금 징수는 610억원에 불과하다.

최근 환경운동연합이 서울시민을 대상으로 한 여론조사에서는 63.9%의 시민들이 교통유발부담금 인상에 찬성했으며, 29.3%는 1000원으로의 인상에 찬성하기도 했다. 이는 서울시민의 차량 보유가 400만대에 달하는 것을 고려한다면 압도적이라고 볼 수 있다.

이달 중순 기획재정부 산하 부담금 심의위원회에서는 교통유발부담금 인상 심의를 논의할 예정이다. 그런데 최근 정부 일각에서는 경제에 부담을 주는 부담금을 축소하자는 의견이 나오고 있다. 마치 감세나 규제완화를 할 때의 논리와 비슷하다.

정부는 법과 재정으로 공공성을 지켜낸다. 이 두 가지를 활용해서 지원과 규제를 한다. 부담금도 그 방법 중 하나다. 모든 법과 세금은 부담만 주는 것이 아니다. 오히려 늘려야 할 것도 많다. 이런 의미에서 교통유발부담금은 수요관리 차원에서 필요성이 점점 높아지고 있다. 더구나 교통부문은 에너지의 19.7%를 소비한다. 따라서 경쟁력과 환경문제 모두에 반드시 필요한 제도다. 교통유발을 한 원인자 부담은 당연하고, 교통수요를 줄이는 방향이어야 한다.

물론 형편에 따른 차등징수와 시설 소유자들의 자발적 수요관리를 유도하기 위한 지원정책이 필수적이다. 100%까지 감면할 수도 있다. 이렇게 해서 실효성이 높아지면 혼잡은 줄고, 대중교통이 활성화되며, 적자는 개선된다. 또한 대형 유통센터 등은 비용이 증가하여 전통시장이나 자영업자 등의 상대적인 경쟁력이 증가할 것이다. 환경개선은 당연히 따라온다.

정부의 한편에서는 교통유발부담금의 실효성이 낮다고 주장한다. 그러면 선택은 단순하다. 실효성을 높이든지, 필요 없다면 폐지하는 것이다. 교통 혼잡의 원인과 해법을 명확히 해야 한다. 도로가 부족해서라면 도로 공급 중심의 성장정책으로 가야 한다. 차량이 많아서라면 부담금으로 수요를 관리해야 한다. 무엇이 지속가능할까. 솔직해져야 한다. 말로는 수요관리를 하겠다면서, 건물에는 부담금을 감면해주고, 전통시장과 대중교통 등에는 예산을 지원하는 모순되는 정책을 펴고 있다. 결국 밑 빠진 독처럼 예산만 낭비하는 지속 불가능한 정책이다.

정창수 나라살림연구소 소장

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우리가 몰랐던 서울살림(5)

정창수 나라살림연구소 소장 


서울시 교통, 대중교통 이용이 늘어간다? 


  서울시민들이 가장 많이 이용하는 교통수단은 무엇일까? 정답은 지하철이다. 2010년 기준으로 지하철이 전체 교통에서 차지하는 비중이 36.2%를 차지한다. 그 다음으로 많이 이용하는 것이 버스(28.1%). 승용차는 24.1%, 택시는 7.2%를 차지한다. 대중교통이 64.3%나 된다는 것은 전국 어디에서도 찾아볼 수 없는 양상이다. 도심이 밀집되어 일반승용차가 비효율적인데다 대중교통체계가 비교적 잘 갖춰져 있기 때문이다.


 [표1 ] 서울시 교통수단 부담률

교통수단부담률

2008

2009

2010

버스

27.8

27.8

28.1

지하철

35.0

35.2

36.2

택시

6.2

6.2

7.2

승용차

26.0

25.9

24.1

기타

5.0

4.9

4.4

 

  대중교통 비중 못지않게 중요한 건 전반적인 흐름이라고 할 수 있다. 조금씩이긴 하지만 버스와 지하철 같은 대중교통 비중은 계속 증가하고 승용차 비중은 감소하고 있다. 여기까지만 놓고 보면 서울시가 대중교통 천국이 돼 가고 있는가 하는 희망을 갖게 한다. 일부 희망적인 변화에도 불구하고 현실은 여전히 넘어야 할 산이 많다.

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승용차가 초래하는 교통지옥


  지금도 여전히, 서울 시민들은 자동차를 사랑한다. 사랑해도 너~무 사랑한다. 201111월 현재 서울의 자동차 등록대수는 약 298만대, 이 중 자가용승용차는 약 230만대로 전체 자동차의 약 77.3%를 차지한다. 2005년에 이미 승용차를 한 대 이상 소유하고 있는 가구가 전체가구의 50%를 넘어섰으며, 머지않아 1가구 1대씩 승용차를 보유할 것으로 전망한다. 수송 분담률은 20%대에 불과한 승용차가 정작 서울시내 도로 대부분을 메우고 있다.

  자동차 증가속도는 교통시설 투자 효과를 상쇄시킨다. 서울 시내 중심가에서는 하루 평균 운행속도가 시속 20km도 못 미칠 만큼 극심한 교통 혼잡이 발생하고 있다. 이 정도 속도면 산업혁명 이전 시내를 누볐던, 말이 끄는 마차보다 뭐가 더 좋아졌는지 비교하기가 민망해진다. 교통혼잡으로 인한 사회적 비용도 199634000억원에서 2008년 약 72000억원으로 늘어났다. 이는 곧 국제 경쟁력저하로 이어진다.

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[표2] 서울시 통행속도 변화추이

(단위:/h)

구분

1996

2006

2008

2010

승용차

전체

20.90

22.9

24.4

24.0

도심

16.44

14.4

16.7

16.6

외곽

21.23

23.5

24.9

24.3

버스

18.35

17.6

19.7

19.8

(중앙차로)

-

21.3

22.2

21.8


  서울시 교통예산은 여전히 도로교통 중심이다. 2013년도 서울시 예산() 규모는 235490억원으로 2012년도 217,829억 원에 비해 17,661억원(8.1%) 증가했다. 회계간 전출입에 따른 중복분인 28,983억원을 제외한 순계 예산은 206,507억원으로 전년도 199,496억원 대비 3.5% 증가했다. 이 가운데 도로 관련 예산은 어느 정도일까. 17,545억원으로 전년대비 8.5%를 차지한다. 200924,816억원이었던 도로 예산은 201117,126억원으로 감소했다. 하지만 201317,546억원으로 다시 증가했다.


  서울시는 정책목표는 대중교통활성화를 설정했지만 실제 예산은 여전히 도로 중심이라는 것을 알 수 있다. 하지만 해마다 2조원 남짓한 예산을 도로에 쏟아붓는데도 도심 통행속도는 느려지고 혼잡비용은 7조원이 넘는다. 도대체 무엇이 문제일까. 이제는 도로증설이 교통문제를 해결할 수 없다는 것을 인정해야 할 때다. 아무리 훌륭한 정책목표라 할지라도 예산이 편성되어 있지 않으면 립싱크에 불과하다. 핵심은 도로를 공급하는 공급방식의 정책에서 차량이 통행을 조절하는 수요관리 정책으로 나아가야 한다는 점을 암시한다. 그리고 예산 역시 이런 방향으로 재구성해야 한다는 점이다.


  이와 관련해 눈여겨 봐야 할 재미있는 통계가 있다. 바로 서울시 차량은 20102981000대에서 20112978000대로 감소추세로 돌아섰다는 점이다. 고성장시대가 막을 내리고 있는 징표라고 할 수 있다. 따라서 도로교통 중심의 예산을 전체 교통관리 정책하에서 정책의 우선순위를 두고 중장기 계획속에서 추진해 나가야 할 것이다. 이러한 방향에서 정책을 고려할때 가장 먼저 생각해야 할 정책대안은 교통유발부담금이라고 할 수 있다.

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수요관리의 시작 교통유발부담금

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  사실 서울시가 겪고 있는 교통혼잡은 전세계에서 비교대상을 찾기 힘들 정도다. 교통시설 투자하는 막대한 예산에도 불구하고 승용차 의존도는 갈수록 심해져 도시교통혼잡은 가중되고 도시의 경쟁력은 지속적으로 하락하고 있다. 서울 등 대도시의 최근 10년간 인구는 연평균 0.06% 늘었지만 승용차는 연평균 4.17% 증가했다. 도시지역 혼잡비용은 매년 4.7% 증가하고 있다.


  교통유발부담금은 이를 해결하는 첫단추가 될 수 있다. 교통혼잡을 일으키는 시설물 소유자에게 부과하는 경제적 부담인 교통유발부담금은 1990년 도시교통정비촉진법 개정과 함께 실시됐다. 원인자 부담 원칙에 따라 교통유발량이 많을수록 더 많은 부담금을 부과한다. 문제는 제도 도입 당시 바닥면적 1303원이었던 기준이 지금도 350(1000~3000기준)에 불과해 현실을 반영하지 못한다는 점이다. 거기다 교통량 감축 성과가 아니라 이행 여부를 기준으로 하는 현행 부담금 경감 방식도 실효성을 떨어뜨린다.

  

  여기에 더해 휴업 등 특별한 사유로 30일 이상 그 시설물을 사용하지 않을 경우, 시설물을 출입하는 교통량을 줄이기 위한 프로그램을 실시하는 경우 등에 한해 부담금을 경감해주기까지 한다. 서울시 자료에 따르면 2010년에는 9678501016, 2011년에는 13194651995원이나 경감해줬다. 2011년 서울시가 거둔 부담금은 844억원이었다.


  이런 문제 때문에 서울시에선 2007년부터 단위 부담금을 제곱미터당 1000원으로 인상하고 자치단체에서 상향조정할 수 있는 범위를 현행 100%에서 200%로 늘리는 방안을 추진하고 있다. 최근 환경운동연합이 서울시민을 대상으로 한 여론조사에서는 63.9%가 교통유발부담금 인상에 찬성했다. 29.3%1000원으로 인상하는데 찬성하기도 했다. 이는 서울시민의 차량보유가 400만대에 달하는 것을 고려한다면 압도적이라고 볼 수 있다.하지만 정작 중앙정부는 이 조치에 썩 호의적이지 않은 실정이다.


  단위 부담금을 1000원으로 하면 어떤 효과가 발생할까. 얼핏 계산해도 징수액이 세 배 정도는 늘어날 수 있지 않을까. 그렇게 되면 대중교통 이용도 늘어날 수밖에 없어 대중교통 적자 해소에도 도움이 되기 때문에 대중교통요금 인상 압박도 상당히 해소할 수 있다. 교통혼잡 비용을 시민들 주머니가 아니라 교통혼잡을 유발하는 백화점, 대형쇼핑몰이 납부하는 단초가 되는 셈이다.


  이달 중순 기획재정부 산하 부담금 심의위원회에서는 교통유발부담금 인상심의를 앞두고 있다. 그런데 최근 정부 일각에서는 경제에 부담을 주는 부담금을 축소하자는 의견이 나오고 있다고 한다. 마치 감세나 규제완화를 할 때와 논리가 비슷하다. 정부는 법과 재정으로 공공성을 지켜낸다. 이 두 가지를 활용해서 지원과 규제를 한다. 부담금도 그 방법 중 하나라고 할 수 있다. 모든 법과 세금은 필요 없이 부담만 주는 것이 아니다. 오히려 늘릴 필요가 있는 것도 많다.


  한편에서는 실효성이 낮다고 주장한다. 그러면 선택은 단순하다. 실효성을 높이든지, 필요 없다면 폐지하는 것이다. 무엇이 지속가능할까. 도로를 넓혀서 해결할지, 아니면 수요를 관리하는 것이 바람직할까. 대형유통센터를 포함한 건물이 늘어나는 성장일변도의 정책이 올바르다고 생각한다면 그렇게 해야 한다. 지금처럼 둘 다 하겠다고 하는 것은 재정부담만 증가하고 실패할 수밖에 없는 지속가능하지 않는 정책이다.


  현재 서울시의 교통정책은 제각각 따로 돌아가고 있다. 도로, 버스, 택시, 지하철이 각각 사업을 진행하고 있다. 컨트롤타워는 사실상 제 기능을 발휘하지 못하고 있다. 재원은 언제나 한정돼 있기 때문에 정책은 우선순위를 설정할 수밖에 없다.


  최근 10개가 넘는 경전철을 추진하려는 관련 부서와 정치인들을 보면 우려를 금할 수 없다. 교통정책은 지속가능해야 한다. 대중교통의 천국으로 불리는 브라질 꾸리찌바에는 지하철이 없다. 비용이 너무 많이 들기 때문에 버스 같은 지상교통 중심으로 교통정책을 수십년간 펴왔기 때문이다. 건설 중심 공급관리가 아니라 시스템 중심 수요관리정책이 현재로서는 바람직한 방향이라고 할 수 있다.


  현재 서울시는 버스와 택시, 지하철에 1조원 가량 예산을 지원하고 있다. 재정적으로 엄청난 부담이다. 그렇다면 이를 어떻게 효율적으로 통합관리할지 빠른 시간 내에 답을 찾아야 할 것이다. 서울시는 지속가능한 교통관리전략 수립방안 연구용역을 발주했다. 유의미한 결과를 도출해서 서울시 교통수요관리 기본방향 설정을 주요한 내용으로 하고 있는 것으로 도심 교통혼잡관리, 혼잡통행료 확대 등과 같은 자동차 중심에서 사람 중심의 교통체계로의 전환을 모색하기 위한 계기가 될 것으로 기대된다. 하지만 너무 늦지 않기를 바란다.     <끝>

 


Posted by 가을꽃겨울나무