[한겨레] 17.04.19 박경만 기자

 

 

시민단체 주최 시민토론회서 다양한 해법 제시
“사업자 파산땐 운영비 등 연 500억 추가부담
의정부시 긴축예산, 서울시·정부 공동책임 필요
해지시지급금 2300억원 지방채 발행 신중해야”

 


2천억원대 누적 적자로 지난 1월 파산 신청에 들어간 의정부경전철이 경기도 의정부시 도심 사이를 운행하고 있다. 박경만 기자
2천억원대 누적 적자로 지난 1월 파산 신청에 들어간 의정부경전철이 경기도 의정부시 도심 사이를 운행하고 있다. 박경만 기자

개통 4년반 만에 2천억원대 누적 적자를 기록해 파산 신청에 들어간 의정부경전철의 해법으로 시민공모형 펀드 도입, 불요불급한 예산 재편성 등 다양한 의견이 제시됐다.

 

의정부경전철시민모임과 공공교통네트워크 공동 주최로 18일 오후 경기도 의정부시 예술의전당에서 열린 ‘의정부경전철 해법 마련을 위한 시민대토론회’에서 참가자들은 의정부시의 진정성있는 사과·소통과 함께, 서울시·중앙정부의 책임론을 집중 제기했다.

 

발제에 나선 이의환 의정부경전철시민모임 정책국장은 “의정부경전철이 실패했지만 이를 계기로 시민과 소통을 강화하면 전화위복의 기회가 될 수 있다”며 “서울지하철 9호선 펀드를 본떠 시민 20만명에게 5만원씩 투자받으면 시의 재정문제도 해결되고 시민이 주인의식을 갖게 돼 경전철 이용이 활성화될 것”이라고 주장했다. 이어 “의정부경전철은 지하철 7호선 도봉차량기지를 만들기 위해 서울시가 유인한 정책으로 실패 책임을 의정부시가 고스란히 떠안고 있다. 서울시가 책임지는 차원에서 지분 투자와 경로무임 재정보조 등 경전철 정상화에 협력해야 한다”고 덧붙였다. 서울시는 2013년 지하철 9호선 사업 재구조화를 하면서 시민펀드를 출시해 이틀만에 1천억원이 판매됐다.

 

김상철 나라살림연구소 연구위원은 “의정부경전철은 민간투자사업이 가진 다양한 문제점을 드러낸 대형참사”라며 “현행 민간투자사업은 추진과정에서 다양한 주체가 개입하나 운영과정에서는 민간사업자와 해당 지방정부만 남는 무책임한 구조”라고 주장했다. 그는 “의정부시가 자체 정책결정으로 경전철사업을 진행한 것이 아니라 민자사업 적용과 사업자 적격판단 등을 중앙정부가 수행하고 최종 부담은 의정부시에 떠넘긴 것”이라며 “중앙정부의 재정 지원이 필요하다”고 밝혔다.

18일 오후 경기도 의정부시 예술의전당에서 ‘의정부경전철 해법 마련을 위한 시민대토론회’가 열리고 있다. 의정부경전철시민모임 제공
18일 오후 경기도 의정부시 예술의전당에서 ‘의정부경전철 해법 마련을 위한 시민대토론회’가 열리고 있다. 의정부경전철시민모임 제공

의정부경전철시민모임과 공공교통네트워크 등 시민단체 회원들이 18일 오후 의정부 예술의전당에서 열린 ‘의정부경전철 해법 마련을 위한 시민대토론회’를 마친 뒤 기념 촬영을 하고 있다. 의정부경전철시민모임 제공
의정부경전철시민모임과 공공교통네트워크 등 시민단체 회원들이 18일 오후 의정부 예술의전당에서 열린 ‘의정부경전철 해법 마련을 위한 시민대토론회’를 마친 뒤 기념 촬영을 하고 있다. 의정부경전철시민모임 제공
의정부시의회 경전철조사특위 구구회 시의원(바른정당)은 “의정부시가 해지시 지급금 마련, 대체사업자 선정, 중단없는 운영방안 확보 등 만반의 준비를 하고 있다지만 시 재정을 들여다보면 걱정이 앞선다. 경전철 파산으로 시의 추가 부담금은 운영비 170억원과 파산에 따른 연간 부담금 320억원을 포함해 최소한 연 500억원 이상이 추정된다”고 밝혔다. 구 의원은 “시가 대안 중 하나로 2300억원 규모의 지방채 발행을 얘기하는데 이는 후대에 물려주는 채무로, 모든 방안을 강구한 다음 최후의 선택으로 남겨놔야 한다. 우선 ‘한미 우호증진 기념탑 건립사업’과 ‘한미 우호증진 및 협력 확대를 위한 미2사단 창설 100주년 기념사업’ 등 불요불급한 예산을 재편성해야 한다”고 제안했다.

 

앞서 ㈜의정부경전철은 2천억원대 누적 적자를 기록하자 25년간 145억원씩 지원해달라는 사업 재구조화안을 의정부시에 제안했다가 거절 당하자 지난 1월 법원에 파산 신청을 했다. 협약 해지시 의정부시는 사업자에게 투자금 2256억원(2016년말 기준)을 물어줘야 한다.

 

이와 관련 안병용 의정부시장은 지난 17일 기자간담회에서 “법원의 권고에 따라 사업자와 파산 신청 취하방안을 협상중이지만 양쪽 모두 입장 변화는 없다”고 밝혔다.

 

박경만 기자 mania@hani.co.kr

이의환 의정부경전철시민모임 정책국장이 지난 17일 경기도 의정부시 회룡역에서 안병용 의정부시장의 사과를 요구하며 1인시위를 벌이고 있다. 의정부경전철시민모임 제공
이의환 의정부경전철시민모임 정책국장이 지난 17일 경기도 의정부시 회룡역에서 안병용 의정부시장의 사과를 요구하며 1인시위를 벌이고 있다. 의정부경전철시민모임 제공



 

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박근혜 정부의 민간투자사업 활성화,

구멍 난 항아리에 불 붓기 꼴 난다

 

 

김상철 / 나라살림연구소 연구위원

 

 

때 아닌 민자사업 활성화?

박근혜 정부는 지난 7월 5일 ‘민간투자사업 활성화 방안’을 내놓았다. 골자는 그동안 총액관리가 되어 왔던 BTL 사업에 대해 민간제안을 허용하고, 기존의 BTO사업의 경우 BTL방식과 혼합해서 사업 추진을 할 수 있도록 하겠다는 것이다. 거기에 민간사업자가 BTO 사업을 진행하면서 부대사업으로 진행하는 사업의 이익에 대해 50%를 공유하도록 한 규정을 바꿔서 차등적으로 공유하도록 한다고 밝혔다.

 

 

 

 

그러니까, 최소운영수익보장 등이 사실상 민간사업자에 대한 특혜로 드러나 전국의 각종 민간투자사업들이 뭇매를 맞고 이에 따라 민간사업자가 추가 사업을 망설이고 있으니 이에 대한 인센티브를 제공하겠다는 방침이다. 취지의 공감여부를 떠나서 민간투자사업에 대한 규제를 없애서 사업의 활성화를 꾀하겠다는 금번 계획은 번지수를 잘못 찾아도 한 참을 잘못 찾은 정책이다.

 

특히 이번 민간투자활성화 정책의 이면에는 박근혜 정부가 내세운 천문학적인 지방공약들을 이행하는 수단으로 단계적인 재정투자 외에 광범위한 민간투자를 통해서 달성하겠다는 꼼수에서 비롯된 것임을 이해할 필요가 있다.

 

결과적으로 보면, 이번 민간투자활성화 대책은 기존에 지적되었던 민간투자사업의 문제점을 개선하기는커녕 오히려 민간사업자에게 새로운 이익보장대책을 마련한 것으로, 사실상 시상에서 말하는 투자에 따르는 리스크를 전적으로 공공에게 전가하려는 대책에 다름 아니다.

 

현행 BTL을 확대한다고? 학교시설을 보라

구체적인 사례를 통해서 이와 같은 박근혜 정부의 대책이 가지고 있는 문제점을 짚어보자. 그동안 BTL 사업은 학교시설에 대한 투자로 한정되었다고 할 만큼 교육분야에 집중되어 진행되었다. 기본적으로 시설의 운영만으로 투자비용을 환수할 수 없는 시설물에 대해서는 민간사업자가 선투자하여 지은 시설을 공공에 이전하고, 공공은 이를 이전받는 대가로 일정기간 동안 이 시설을 빌려서 쓰는 비용을 지급하는 방식이다.

 

즉, BTL은 민간사업자가 지은 건물을 학교로 사용하는데 따른 임대료와 이용료를 민간사업자가에게 지급함으로서 초기 투자비를 환수하도록 하는 사업이다.

 

여기서 문제는 민간사업자의 경우에는 최대한 실공사비보다 부풀려서 건물을 지어야 이에 대한 임대수익이 높아지는 유인이 존재한다. 또한 이용료와 관련해서도 기본적인 물품 구매 단가를 높여서 이용료를 높이려는 유인이 존재한다. 그렇기 때문에 BTL의 경우에는 초기 민간사업자의 투자분에 대한 적격성 판단이 무엇보다 중요하다. 그리고, 이후 임대료와 이용료 산정에 있어서 단가에 대한 재검증도 필수다. 하지만 실태를 보면 그렇지 않다.

 

감사원이 지난 2012년 5월 17일자로 발표한 ‘학교시설 확충 및 관리실태’에 대한 종합감사보고서를 보면, 이와 같은 학교시설 BTL이 가지고 있는 문제점이 고스란히 드러난다. 우선 아래와 같이 민간투자사업은 재정사업으로 할 경우보다 편익이 우수해야 타당하다. 다시 말해서 내 돈으로 하는 것보다 남의 돈을 빌려서 쓰는 경우가 유리할 때만 남의 돈을 빌리는 것이 상식이라는 것이다.

 

하지만, 아래 결과를 보면, 재정투자(PSC)가 민간투자(PFI)보다 훨씬 적격성이 높은데도 불구하고 BTL을 추진한 사례가 적발되었다. 실제로 그 규모만 보더라도 32억원에서 3억원까지 다양하다. 즉, BTL의 적격성을 판단해야 하는 교육청이 상대적으로 사업성이 떨어지는 민간투자사업을 무리하게 진행했다고 볼 수 있다.

 

 

 

 

문제는 여기서 그치는 것이 아니다. BTL의 경우 민간사업자가 시설을 공공에 이전한 후 임대료와 이용료를 지급받는데, 이 과정에 대한 검증도 제대로 이루어지지 않고 있다. 이 중 가장 황당한 사례는 5년을 수선주기로 10년을 교체주기로 산정한 경우다. 이 경우 10년, 20년 주기별로 수선비와 교체비를 중복해서 수령하는 결과가 생긴다.

 

 

 

 

아주 기본적인 산수만 해도 나타는 중복지급의 문제가 실제로 각급 학교 BTL사업에서 발견되는 것이다.

 

이뿐만이 아니다. 기본적으로 학교에서 물품을 구매할 때는 정부에서 운영하는 나라장터 등의 공공구매 방식을 택하게 된다. 하지만 BTL 학교의 경우에는 민간사업자가 산정한 운영료 단가에 따라 사용료가 산정된다. 그래서 민간사업자가 실제 단가보다 구입단가를 높이는 방법으로 과다한 이용료는 받는 사례가 적발되었다.

 

아래에서 보듯이 학교에서 직접구매하면 3000원도 안되는 물품이 업체 카달로그보다 더욱 비싼 5800원 상당에 구매하는 것은 물론이고 특정 물품의 경우에는 2배가 넘는 가격차이를 보이는 것도 있었다.

 

 

 

문제는 이런 BTL 사업의 문제점이 빙산에 일각이라는 점이다. 마찬가지로 감사원이 지난 2008년에 수행한 ‘하수관거정비 BTL 사업 추진실태’에 따르면 얼마나 주먹구구식으로 민간투자사업이 진행되고 있는지가 여실히 드러난다.

 

그런데도 이에 대한 제도 개선보다는, 부실 BTL사업이 양산되도록 민간제안을 풀어주고 기존의 BTL 사업에 BTO사업도 결합하게 하겠다는 것은 말이 안된다.

 

국가를 수익모델로 내주려나?

예를 들어보자. 서울시의 경우 지하철9호선이 최소운영수익보장 조항 때문에 민간사업자가 애초에 제안한 승객보다(이 추정의 책임은 민간사업자도 공동으로 지어야 한다) 적은 승객이 들더라도 원래 예상했던 수익금을 주어야 한다. 현재 논란이 되고 있는 김해 경전철이나 의정부 경전철, 용인 경전철이 다 같은 상황이다.

 

그래서 BTL 방식에서 최소운영수익 보장 규정이 사라졌다. 민간사업자가 최대한 시설을 효율적으로 운영해서 이익이 나면 가져가는 것이고, 손해가 나면 감수하는 것이 시장에서의 투자와 부담의 균형이다. 따라서 이익을 보장하는 기존 BTL은 구조적으로 특혜성 사업일 수 밖에 없다.

 

박근혜정부는 기존의 BTL사업에 수익성이 떨어지니까 BTO 방식을 결합할 수 있게 해주겠다고 한다. 그러면서 예를 든 것이, 운영수익이 나는 역사 등 상부시설은 BTO로 해서 아예 운영권을 주고, 궤도나 노반 등 하부시설에 대해서는 BTL로 해서 공공이 이용료를 부담하도록 하겠다는 것이다. 사실상 최소운영수익 보장이 BTO라는 방식으로 재현되는 것이다.

이런 점에서 박근혜 정부의 속성은, 이전 이명박 정부의 속성에서 크게 벗어나 있는 것으로 보이지 않는다. 그것은 바로 국가를 민간기업의 수익모델로 만들어주는 방법이 그렇다. 통상적으로 민간투자사업은 재정투자가 필요하지만 당장 재정여력이 없을 경우, 미래의 비용을 끌어다가 현재에 투자하는 개념으로 도입된 것이다.

 

하지만 박근혜 정부가 하려는 것은 민간사업자에게 수익을 보장해주기 위해서 현재의 비용뿐만 아니라 미래의 비용까지 국가가 질 수 있는 방안을 제시한 꼴이다. 만약 박근혜 정부가 이런 비판에서 자유롭고자 한다면, 그간 BTL 사업에서 나타난 문제점을 전면적으로 개선한 후에 해도 늦지 않다. 민간사업자의 비위 사실을 적발할 능력도, 의지도 없는 정부라면 민간투자사업은 국민들에게 독을 먹이는 행위가 다름없다.

 

박근혜 정부가 지방공약 이행계획을 발표하면서 민간투자사업 활성화 대책을 내놓은 맥락에서 보자면, 불필요한 사업들을 정리하고 조정하기 보다는 대규모 투자가 불가피한 사업들은 민간사업자에게 넘겨서 국가의 미래를 저당잡히겠다는 것으로 보인다. 심히 우려된다. 「끝」

 

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재정혁신을 이끄는 결산,

정책결산이 필요하다

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

김상철 / 나라살림연구소 연구위원

 

 

 

어떻게 결산은 재정을 보수화하는가?

2012년 결산은 새로운 시정부에 의해 집행된 첫해 살림살이를 살펴보는 자리이다. 물론 2012년 예산안이 어느 정도 확정된 상태에서 전체 구조에 새로운 내용을 담는 것은 어려웠지만, 적어도 예산집행과정의 조정을 통해서 새로운 시정부의 방향성을 가늠할 수 있는 측면이 있다.

 

이럴 경우, 의문이 생기는데 가치 지향적 관점에서 보면 우리는 소위 새로운 시정부의 배경이 된 ‘탈 토건, 사람 중심’이라는 슬로건에 맞게 과도한 토건사업들은 집행을 자제하는 것으로, 새로운 신규사업에 대해선 전이용을 하더라도 가시적인 효과가 나오도록 북돋는 것을 기대하기 쉽다. 하지만 법령과 제도에 따른 결산심사 과정에서는 이런 정책지향보다는 차가운 회계기준과 재정준칙이 중심으로 들어선다. 그러니까, 2012년 결산에서 보이는 문제점들을 살펴볼 때에는 좀 더 복합적인 관점이 요구된다. 즉 시정부의 새로움을 반영할 수 있는 결산의 방법이 모색될 필요가 있다는 것이다.

 

이 점에서 제도가 가지고 있는 현상유지적 성격, 즉 보수적 성격에 유념할 필요가 있다. 그것이 좋다, 나쁘다는 판단을 떠나서 그동안 관행적으로 해왔던 결산과정의 지적사항들을 일별하면서, 사실상 재정준칙을 준수하는 문제가 상당히 ‘경로의존적인 예산집행’을 강제할 수 있겠다는 생각이 들었다. 단적인 예가, 일단 예산은 쓰여야 한다는 점이 그렇다.

기본적으로 결산에 대한 논의는 3가지 공통점을 보인다. 일종의 ‘결산 편향’이 제도화된 것일 수 있는데, 이런 특징이 오히려 재정 정책의 보수화를 구조적으로 강화한다고 볼 수 있다.

 

① 계량적인 재정준칙에 근거한 결산 평가:

결산은 기본적으로 집행률과 이월율, 금액과 편차를 중심으로 결산안에 대한 평가를 진행한다. 이를 바탕으로, 100%에 수렴하는 재정준칙에 대한 선호가 드러나는데 기본적으로 결산은 예산액의 결산액 규모를 통해서 간접적으로 예산집행의 효율성을 따지기 때문이다.

 

② 회고적인 사업 평가:

기본적으로 결산은 이미 집행된 사업에 대한 회고적인 평가로 진행된다. 즉 예산과 마찬가지로 단년도 예산-결산 사이클에 한정된다는 사실이다. 기본적으로 기 집행된 사업에 대한 회고적 평가를 바탕으로 하기 때문에 현재 집행되는 예산과 직접적인 연결고리를 찾기 어렵다.

 

③ 중기지방재정계획과 단절된 평가:

공통적으로 중기지방재정계획과 연동한 결산 평가를 실시하고 있지 않고 있다. 예산이 중기계획과 연동하여 편성되는 것은 ‘계획적인 측면’이지만 결산이 중기계획과 연동하여 평가되는 것은 ‘중기계획의 실효성’을 따져보는 의미가 있다. 즉 롤링계획의 특징상 중기지방재정계획은 별도의 결산이 없다. 즉, 단년도 결산은 중기지방재정계획(2012년 종료시점)의 결산도 겸해야 한다.

 

 

혁신유도형 결산이 필요하다

기본적으로 예결산 과정은 기업의 회계정산 과정과 다르다고 본다. 즉 수입과 지출의 적절성과 규칙 및 규정의 준수여부를 판단하는 것은 매우 중요하며, 양자 간 균형을 맞추는 것 역시 재정의 건전성을 위해서도 필요한 사항이다.

 

하지만 기본적으로 재정은 정책과 별도로 분리되어 있는 사항이 아니다. 그런 점에서 정책은 곧 예산일수도 있지만 ‘예산 역시 곧 정책’일 수 있다. 그런데 결산심사의 주요한 기법들은 여전히 수입과 지출의 숫자를 맞추는 것에 초점이 가있는 듯 보인다. 또한 앞서 언급한 의정회와 같이 집행률이 높을수록 문제가 되고 각종 강서 캠핑장 조성사업과 같이 집행률이 낮을수록 문제가 되지 않는 사업도 있다. 따라서 결산과정에서 개별 사업에 대한 정책효과에 대한 평가 즉 질적 평가가 가능한 방안을 고민해봐야 한다. 실제로 현재와 같은 예산결산 과정은, 특히 지방자치단체의 그것은 새로운 의제개발과 혁신에 맞는 방식이 아니라 ‘관리형 행정기구’에 부합된다. 그런 상황이면 애써 지방자치를 할 이유는 없다.

 

특히 새로운 시정부에 의해 추진되고 있는 마을 사업들을 보자. 해당 사업들은 사전에 예산을 편성할 수 없는 사업의 독특함이 있다. 즉 이 경우에는 포괄예산을 편성하고 사후에 해당 사업의 적절성과 집행과정에서 대한 점검이 이루어지는 것이 사업의 특징을 제대로 보장할 수 있는 방법이라고 할 수 있다. 하지만 전통적인 결산 방식으로는 해당 사업이 높은 점수를 받기 어려울 수 밖에 없다. 오히려 과정 자체에 주목하는 ‘동적 결산과정’이 필요하다.

 

마찬가지로 제도화된 검증기구를 통해서 마련된 행정부의 예산편성과 참여예산이라는 제한된 검증방식의 예산편성은 동일한 평가기준을 적용하기 힘들다. 이 경우에는 예산 자체보다는 시민의 참여라는 무형의 정책 효과를 고려해야 할 필요가 있다. 이를테면 참여예산제도에 대비되는 참여결산제도는 어떤가. 모든 사업에 대한 결산 참여는 어렵겠지만, 적어도 시민관심사업 10가지 정도를 선정하고 시민모니터링단을 모집하여 공동으로 결산을 진행하는 것이다. 이 경우 필연적으로 계량적 평가 이외에 정책에 대한 질적 평가도 수행된다. 더구나 시민이 정책의 당사자로서 그 효과를 따지게 되니 시의회-시정부에서 논의되었던 예산-결산과정의 확장도 노릴 수 있다.

 

이 과정을 통해서 결산과정이 시행정부의 문제점을 지적하는 감시형 제도가 아니라, 문제점을 해소할 수 있는 방안을 제시하는 대안제시형 제도가 될 필요가 있다. 이러기 위해선 현행 예산-결산 시스템을 회계연도 중심으로 볼 것이 아니라, 실제 결산이 시행되는 년도를 중심에 놓는 논의가 필요하다. 즉, 논의 대상이 전년도의 것이라도 그것을 단지 회고적으로만 분석하는 것이 아니라 올해 하반기에 편성될 예산을 위한 지표로 활용하는 것이다.

 

예산은 미래예산을 다루기 때문에 대부분의 논의가 가정법을 토대로 이루어 진다. 하지만 결산은 과거예산을 다루기 때문에 구체적인 성과를 평가할 수 있다. 당연히 평가나 논의의 구속력은 결산에 있을 수 밖에 없다. 단순히 재정의 정량적 타당성만 고려하기엔 재정정책에서 결산이 가지고 있는 의미가 너무 크다.

 

예산편성과정의 혁신이나 재정지출의 혁신보다, 결산제도의 혁신이 필요한 것은 바로 이 때문이다.

 

 

 

 

* 이글은 지난 6월 19일, 서울시의회와 서울풀씨넷이 주최한 ‘2012년도 결산 토론회’에서 발표한 토론문을 수정한 것입니다.

 

 

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턴키방식의 관급공사, 대기업들의 잔칫상이 되다

- 기획재정부 <턴키입찰제도 개선방안 연구>, 2012. 리뷰 - 

 

 

김상철 나라살림연구소 연구위원/ 진보신당 서울시당 사무처장

 

도로나 항만, 환경시설을 만드는 공공건설은 대규모 공사발주가 수반된다. 이런 SOC 투자의 핵심적인 부분은 역시 공공계약의 방식일 수 밖에 없다. 이를 입찰제도라고 하는데, 이 제도는 크게 설계시공 분리입찰 방식과 설계시공 일괄입찰 방식으로 구분할 수 있다. 통상적으로 설계와 시공을 분리해서 입찰하는 방식은 상대적으로 규모가 작은 공공공사에서 사용되고 건설기간이 길거나 규모가 큰 사업의 경우에는 설계와 시공을 한꺼번에 발주하는 일괄입찰 방식이 적용된다. 이는 설계와 시공을 분리할 경우 공사시간이 길어져 추가 비용이 발생할 가능성이 상대적으로 높기 때문이다. 이런 일괄입찰 방식을 ‘턴키' 방식이라고 한다.

 

턴키라는 말에서 알 수 있듯이, 시공사는 계약이 체결되면 나중에 완성품의 열쇠를 건네는 데까지 모든 책임을 지고 결과물을 만들어 낸다. 즉, 발주자는 전체 총액만 입찰과정을 통해서 결정하고 실제 설계와 시공까지는 낙찰받은 사업자가 일괄하여 책임지는 것이다.

 

그런데 이런 턴키 방식의 낙찰방식은 몇 가지 문제를 지속적으로 발생시켰다. 대표적인 것이 명목상 턴키 방식이지만 계약단가가 지속적으로 상승하는 구조가 여전하다는 점을 들 수 있다. 기본적으로 E/C라고 불리는 물가상승률에 따른 단가보정이 있고, 시공과정에서 나타나는 설계변경 등을 이유로 사업비가 증가하기도 한다. 다음으로는 일괄입찰을 하다보니 사업규모가 클 수 밖에 없어서 대부분 대기업들이 독식한다는 문제가 발생한다. 이런 상황에서 최근 4대강 공사에서 밝혀진 바와 같이, 대규모 관급 공사는 10대 건설사들이 대부분 서로 순서를 맞추어 나눠 낙찰받는 관행이 있을 정도다.

 

그래서 시민사회를 중심으로 대규모 건설공사에 턴키방식의 낙찰제도보다는 최저가 낙찰제로 하고 왠만하면 중소 시공사도 참여할 수 있도록 해서 대기업 중심의 건설공사 거품을 제거하자는 제안의 목소리가 크다. 최근 기획재정부가 발주하고 한국개발연구원이 수행한 <턴키입찰베도 개선방안 연구>(2012.10)을 보면 시민사회가 그동안 지적해온 턴키입찰 방식의 문제점이 대부분 사실인 것으로 나타났음을 확인할 수 있다.

 

 

위의 표를 통해서 확인할 수 있듯이 정부에서 발주한 고속도로 사업의 경우에만 보더라도 낙찰방식에 따라 낙착률의 편차가 23%나 차이가 나는 것을 확인할 수 있다. 즉, 최저가 낙찰제의 방식을 할 경우에는 예정가격 대비 낙찰률이 63.73%에 불과했지만, 턴키 낙찰방식을 할 경우에는 낙찰률이 86.81%에 달하는 것으로 나타났다. 게다가 동일한 턴키 방식이라 하더라도 표준편차가 다른 낙찰방식에 비해 2배 가까이 높은 것으로 나타났다. 이는 그만큼 턴키 방식의 낙찰제도에 자의성이 끼여들 여지가 높다는 것을 보여준다.

 

그런데 이런 비효율성 뿐만 아니라, 대기업과 중소기업 간의 형평성이라는 측면에서도 문제가 있다. 아래 표에서 보듯이 종합시공능력 평가 10대 기업의 경우에는 턴키 방식의 사업에서 81.8%의 낙착 비율을 보였다. 사실상 상위 10개 기업이 턴키 사업을 독식하고 있는 것이다. 반면 최저가 낙찰제도의 경우에는 18.4%에 불과한 것으로 나타났다.

 

 

 

이는 현재 공공건설의 낙찰 방식이 중소기업 중심의 최저가 낙찰제도와 대형 건설사 중심의 턴키 낙찰 방식으로 이원화되어 있다는 것을 보여주는 것으로, 다양한 관급공사가 사실상 10대 기업에게 제도적인 특혜를 제공하고 있다는 것을 보여준다. 특히 최근 5년간 공정거래위원회가 적발한 건설분야 담합 내역을 보면, 대부분이 공공성이 매우 강한 SOC사업에 집중되어 있는 것을 확인할 수 있다.

 

 

가장 대표적인 것이 4대강 사업에서 벌어진 행태인데, 현대건설 등 15개 건설사가 서로 순서를 정해서 공구별로 낙찰액을 조정하는 방식으로 밀어주기를 했다는 사실이 드러났다. 이런 점에서 보면 뒤늦게라도 기획재정부가 해당 분야에 대한 연구용역을 통해서 턴키 낙찰제도의 현황과 문제점을 살펴보기로 한 것은 매우 시의성이 높다. 하지만 정책 대안이라는 측면에서는 한계가 많아 아쉽다.

 

해당 보고서는 이런 턴키계약방식의 대안으로 1. 자진신고자 감면제도의 적극적인 활용 2. 낙찰평가시 가격부문에 대한 비중을 높이고 3. 설계평가를 이원화해서 배심원제도 등을 운영하며 4. 로비를 차단하기 위해 원인자 부담 평가위원 포상금 제도를 제안한다.

 

이런 대안들은 현행 턴키 낙찰방식을 유지한다는 것을 전제로 마련된 대안이기 때문에 턴키계약이 가지고 있는 원천적인 문제점들을 해결할 수 있으리라 기대하기 어렵다. 특히 포상금 방식의 인센티브 방식으로는 비공식적인 인센티브가 더욱 클 경우 전혀 제도적 유인으로 작동하지 않을 공산이 크다. 즉, 턴키 낙찰방식에서 부당행위에 가담하는 건설사 입장에서는 비공식적으로 담합할 때 발생하는 이익을 상회하는 인센티브가 제공되어야 의미가 있다는 말이다.

 

따라서 오히려 턴키낙찰의 대안을 고민한다면 패널티를 강화하는 방향이 필요하다. 즉 입찰 배제와 같이 강력한 제재수단이 전제되어야지 시장 행위자들을 규율할 수 있다. 또한 평가 제도의 합리성을 강화하는 것 역시, 사후적인 조치여서 입찰자들이 담합하여 제시한 금액 내에서만 평가할 수 있을 뿐이다. 즉, 근본적인 대책이 되지 못한다.

 

아무래도 기획재정부 입장에서는 혈세 낭비를 걱정하는 국민들의 입장보다는, 강력한 규제를 통해서 위축받게되는 건설사의 처지에 더욱 귀를 기울이는 듯 한데 이는 아예 대형공사에서 턴키 자체를 배제한 서울시만도 못한 제도개선안이다. 문제점은 풍성한데 대안은 빈약한 보고서다.

 

 

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용산개발 6년간 단꿈은 끝났다. 

이제는 ‘사회적 청산’이다

 

김상철 진보신당서울시당 사무처장/ 나라살림연구소 연구위원

 

기사 바로가기 : http://www.mediatoday.co.kr/news/articleView.html?idxno=108666

 

세칭 단군 이래 최대의 개발 사업이 무너졌다. 불과 최근까지 사업이 휘청거림에도 대마불사를 외치며 정상화 가능성을 점쳤던 언론들이 일시에 ‘그럴 줄 알았다’는 식의 태도로 돌변했다. 예상되었던 결과에 뻔 한 반응이다. 이제는 수많은 이해타산들이 오가며 법정에서 지루한 책임공방이 예정되어 있다. 일단은 시행법인인 드림허브를 함께 만들었던 민간투자자끼리 이전투구가 예상된다.

2010년에 삼성물산의 지분을 넘겨받아 용산역세권개발의 최대 주주로 등장한 롯데관광개발은 용산개발과 회사의 명운을 함께 하고 있는 탓에 코레일의 책임을 강조하며 손해배상을 요구할 것이다. 그리고 오세훈 전 서울시장에 의해 무리하게 용산개발 사업에 포함된 서부이촌동 아파트 단지 주민들은 당연히 사업자와 서울시의 책임을 묻게 될 것이다. 긴 사업 추진기간 만큼 긴 청산과정이 예상된다.
 
애초 4조원 정도로 추산된 철도정비창의 땅값이 8조원까지 뛰어 올랐고, 거기다 서부이촌동 주민들의 보상비가 3조 원가량

 

추가되었다. 2008년 이후 부동산 경기가 하향그래프를 그리면서 사실상 시세차익을 통한 개발이익 역시 기대하기 힘든 상황이 지속되었다. 흥미로운 것은 이런 상황인데도 오히려 적신호보다는 청신호가 많이 보였다는 점이다.

언론보도만 들여다봐도 그렇다. ‘용산국제업무지구’와 ‘문제점’을 키워드로 한국언론진흥재단에서 제공하는 기사검색을 활용해보면, 대부분의 기사가 올해 3월에 몰려있다. 그나마 적신호를 보였던 시점은 삼성물산의 소극적인 투자 논란이 불거진 2010년, 그리고 롯데관광과 코레일이 주도권 싸움을 벌였던 2012년 잠깐을 제외하고는 예외 없이 용산국제업무지구 사업의 시장성과 사업성을 높이 치는 기사였다. 대표적인 것이 3월 16일, 그러니까 채무불이행 일주일 전에 쏟아 낸 ‘용산역세권개발에 3%대 자금조달’ 기사이다. 단지 민간금융회사가 투자의향서를 제출한 것뿐인데도 사업자가 낸 보도자료에 발 맞춰 우호적인 기사를 내는 것을 물론이고 친절하게 ‘3%대 금리가 의미하는 것은?’이라는 식의 미담기사까지 곁들어 졌다.


 

기본적으로 취재원에 의존할 수밖에 없는 언론사의 속성상 일차적인 책임은 취재원에게 있다. 사업자는 두말할 나위도 없지만 특히 서울시나 정부와 같은 공공행위자의 책임은 크다. 알다시피 서울시는 그간 용산국제업무지구 사업에 대하여 ‘민간에서 하는 사업이기 때문에 서울시가 말할 처지가 못 된다’는 것이 공식적인 입장이었다. 그런데도 필요하면 시장의 불안감을 해소하기 위한 조치를 취했다. 서부이촌동 주민들의 개발반대 움직임이 본격화되던 2011년에 서울시는 SH공사를 내세워서 서부이촌동 주민에 대한 보상업무를 차질 없이 이행할 것이라는 입장을 밝혔다.

그리고 올해 1월에도 언론보도에 대한 해명자료 형식으로 서울시에서 추진하고 있는 주민찬반여론조사가 사업의 정상적인 추진을 도모하기 위한 방편이라고 말했다. 사업이 중단될 위기에 처해있던 3월 18일에도 서울시는 비상대책반을 가동해서 사업시행자의 요구사항에 대해 최대한 수용하는 등 적극 지원하겠다는 입장을 내놓았다. 이런 서울시의 태도는 언론을 통해서 용산국제업무지구 사업은 절대 무너지지 않는다는 대마불사의 심리로 강화된 셈이다.
 
이제 용산국제업무지구 사업이 청산과정에 접어든 만큼 정확하게 따질 것은 따지고 넘어가야 한다. 첫 번째는 사업의 시초였던 개발계획의 타당성에 대한 규명이다. 즉, 애초 용산역세권 개발에서 시작된 사업이 용산국제업무지구 사업으로 확대변경 되어 추진된 과정이 적절했는지를 따져야 한다. 여기서의 일차적인 당사자는 서울시다. 한강 수변권 개발이라는 방침을 통해서 서부이촌동을 사업계획에 포함시킨 것이 과연 적절했는지 짚어야 한다. 다음으로는 민간투자자들이 당초 자신들이 약속했던 투자금을 내놓았는가라는 점이다. 실제로 코레일 등 30개 회사가 출자하여 만든 금융투자회사의 자기자본비율이 3.77%에 불과했다.

통상적인 프로젝트파이낸싱 사업의 10∼20%와 비교하면 1/3에서 1/6에 정도다. 민간투자자들의 선제적인 투자가 이루어지지 않은 상태에서 다른 투자자들이 선뜻 사업투자를 나설 리 만무하다. 이 부분 역시 책임소재가 확인되어야 한다. 마지막으로는 사업추진에 따른 피해 규모의 확인이다.

현재까지는 주로 재무 투자자들의 피해만을 다루고 있는 상황이지만 좀 더 직접적인 피해는 서부이촌동 주변의 상인들이 지고 있다. 구멍가게, 문구점 등 지금은 폐허가 되어버린 지역의 상권으로 먹고 살았던 상인들은 졸지에 맨 손이 되었다. 게다가 보상기준일은 2007년 8월로 못 박은 탓에 상가거래 역시 불가능한 상태로 허송세월을 했다. 롯데관광과 같은 투자자들이야 기대이익을 바랄 수야 있었겠지만 이곳의 상인들은 졸지에 날벼락을 맞은 셈이다.

냉정하게 보면 용산지역의 각종 개발은 필요성과 타당성을 충족시킨다. 그럼에도 고층 위주의 개발, 대규모 위주의 개발로 인해 과도하게 기대 이익을 부풀렸다. 즉 현실 가능한 가치를 넘어서는 기대 이익의 팽창이 진행된 것이다. 이렇게 공갈빵같이 파이를 키워놓은 이들이 곧 가해자임과 동시에 피해자가 되었다. 이런 서글픈 현실의 이면에는 대형프로젝트를 추진하는 일종의 투기적 관성이 있다.
 
따라서 용산국제업무지구 사업의 청산을 말하려면 단순히 재무적인 측면에서의 비용 청산만이 아니라 그것이 야기한 각종 사회적 갈등과 부작용을 감안한 ‘사회적 청산’을 해야 한다. 그렇지 않으면 다른 곳에서 ‘단군 이래 최대의 개발사업’이라는 대규모 개발사업이 등장하고 만다. 용산국제업무지구 사업에 대한 ‘사회적 청산’의 첫 단추는 명확한 책임관계 규명이다.

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