정창수의 나라살림 더보기(2018년 2월 21일 수)

- 행정안전부에서 시도별 예산낭비 주민감시단을 만들려고 한답니다. 공모방식으로 구성하여 지역주민들이 직접 예산낭비 행위를 감시해 지방재정을 지킨다는 취지인데요. 신고 우수자는 지금처럼 포상금을 받고, 부정수급 신고자에게는 포상금 상환액을 현행 1억원에서 2억원으로 올린다고 합니다. 그러한 노력 자체는 좋은 것이라 보여집니다. 다만 기존에 있는 주민소송제도나 예산낭비 신고센터 등 제도는 왜 운영이 제대로 안되었을까도 분석해 보아야 할 것입니다. 지방자치단체만 이런 제도를 만들 것이 아니라 중앙 정부도 만들어야 하지 않을까요? 예산낭비가 지방만 문제는 아니지요. 지방자치 이후로 재정 투명성이 지방이 중앙보다 훨씬 나아졌다는 사실도 고려해야 합니다.

- 최저임금 관련한 논쟁이 치열합니다. 독일의 사례를 들어 고용창출에 더 도움이 된다는 긍정적인 주장들도 있고, 국민부담이 1조2천억이 더 있다는 부정적인 주장도 있습니다. 그 와중에 일자리안정자금 지원 신청이 24%를 넘었다네요. 신청 받은 지 한 달 남짓이니 생각 보다 높다는 분석도 있습니다. 어차피 연말까지 신청하면 그전 부분까지 소급해서 지급하기 때문에 신청률이 저조하다는 분석도 있습니다. 중요한 것은 최저임금 미만과 사회보험 미가입자들이 많은 것이 근본적인 문제일 텐데요, 이들은 사회보험의 혜택을 못 받게 되어 노후에도 빈곤자로 전락할 것입니다. 50대의 국민연금 가입률이 40%밖에 안된다는군요. 정부에서 사회보험을 책임져 주는 것이 바람직할 것입니다.

- 서울시가 ‘청년의 사랑에 투자하는 서울’이라는 대책을 발표했는데요. ‘82년생 김지영’을 보고 눈물 쏟은 박원순 시장의 결심 때문이라는데요. 신혼부부용 주택공급, 국공립어린이집 1930곳 등 완전한 무상보육을 통해 독박육아를 해결하겠답니다. 8조원이 넘는 채무를 줄여  재정형편도 좋아졌기 때문에 가능해졌답니다.

- 김동연 부총리가 중견련(중견기업연합회)를 방문하여, 중견기업의 어려움을 해결하기 위해 세부담 완화, 규제혁신 등을 통해 지원하겠다고 했답니다. 가만 중소기업연합회가 아니라 중견기업연합회죠. 중견기업은 중소기업이 아니지만 대기업계열사도 아닌 곳을 말합니다. 매출 400억~1500억원 이상, 자산 5000억~1조원인 곳입니다. 비율은 0.008%네요. 물론 더 어려운 중소기업과 형평성을 맞추겠다고 하지만 또 하나의 상시적인 특혜로 전락하지 않을까 우려됩니다.

- 감사원이 15년 만에 청와대를 감사하겠다네요. 아니 그럼 이전 두 정권 때에는 감사가 한 번도 없었단 이야기?
- 차기 복권사업자선정이 다음달로 다가왔습니다. 27일 입찰 마감이라네요. 4조원 매출의 사업을 장악하기 위한 경쟁이 치열하겠군요.
- 국채보상운동 111주년이랍니다. 그 전통인지 우리는 금모으기 운동도 했죠. 지금이 그 때의 절실함이 필요한 시기가 아닐까요?
- 서울시가 빈집 실태조사를 한답니다. 통계청기준으로 9만5천가구라는데요, 전국적으로는 106만채랍니다. 일본은 7백만채를 넘는다네요. 몇 년뒤면 인구도 감소할텐데, 빈 집 문제가 더 심각해 질 수도.
- 역사상 가장 추운 동계올림픽이라고 불리우는 평창에서 청소원들이 예산이 없다고 방한복을 지원받지 못했다네요. 90만원짜리 롱패딩은 돌리면서 방한복 예산이 없다는 것은 씁쓸한 일이 아닐 수 없네요.

정창수(나라살림연구소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수)
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우리가 몰랐던 서울살림(5)

정창수 나라살림연구소 소장 


서울시 교통, 대중교통 이용이 늘어간다? 


  서울시민들이 가장 많이 이용하는 교통수단은 무엇일까? 정답은 지하철이다. 2010년 기준으로 지하철이 전체 교통에서 차지하는 비중이 36.2%를 차지한다. 그 다음으로 많이 이용하는 것이 버스(28.1%). 승용차는 24.1%, 택시는 7.2%를 차지한다. 대중교통이 64.3%나 된다는 것은 전국 어디에서도 찾아볼 수 없는 양상이다. 도심이 밀집되어 일반승용차가 비효율적인데다 대중교통체계가 비교적 잘 갖춰져 있기 때문이다.


 [표1 ] 서울시 교통수단 부담률

교통수단부담률

2008

2009

2010

버스

27.8

27.8

28.1

지하철

35.0

35.2

36.2

택시

6.2

6.2

7.2

승용차

26.0

25.9

24.1

기타

5.0

4.9

4.4

 

  대중교통 비중 못지않게 중요한 건 전반적인 흐름이라고 할 수 있다. 조금씩이긴 하지만 버스와 지하철 같은 대중교통 비중은 계속 증가하고 승용차 비중은 감소하고 있다. 여기까지만 놓고 보면 서울시가 대중교통 천국이 돼 가고 있는가 하는 희망을 갖게 한다. 일부 희망적인 변화에도 불구하고 현실은 여전히 넘어야 할 산이 많다.

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승용차가 초래하는 교통지옥


  지금도 여전히, 서울 시민들은 자동차를 사랑한다. 사랑해도 너~무 사랑한다. 201111월 현재 서울의 자동차 등록대수는 약 298만대, 이 중 자가용승용차는 약 230만대로 전체 자동차의 약 77.3%를 차지한다. 2005년에 이미 승용차를 한 대 이상 소유하고 있는 가구가 전체가구의 50%를 넘어섰으며, 머지않아 1가구 1대씩 승용차를 보유할 것으로 전망한다. 수송 분담률은 20%대에 불과한 승용차가 정작 서울시내 도로 대부분을 메우고 있다.

  자동차 증가속도는 교통시설 투자 효과를 상쇄시킨다. 서울 시내 중심가에서는 하루 평균 운행속도가 시속 20km도 못 미칠 만큼 극심한 교통 혼잡이 발생하고 있다. 이 정도 속도면 산업혁명 이전 시내를 누볐던, 말이 끄는 마차보다 뭐가 더 좋아졌는지 비교하기가 민망해진다. 교통혼잡으로 인한 사회적 비용도 199634000억원에서 2008년 약 72000억원으로 늘어났다. 이는 곧 국제 경쟁력저하로 이어진다.

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[표2] 서울시 통행속도 변화추이

(단위:/h)

구분

1996

2006

2008

2010

승용차

전체

20.90

22.9

24.4

24.0

도심

16.44

14.4

16.7

16.6

외곽

21.23

23.5

24.9

24.3

버스

18.35

17.6

19.7

19.8

(중앙차로)

-

21.3

22.2

21.8


  서울시 교통예산은 여전히 도로교통 중심이다. 2013년도 서울시 예산() 규모는 235490억원으로 2012년도 217,829억 원에 비해 17,661억원(8.1%) 증가했다. 회계간 전출입에 따른 중복분인 28,983억원을 제외한 순계 예산은 206,507억원으로 전년도 199,496억원 대비 3.5% 증가했다. 이 가운데 도로 관련 예산은 어느 정도일까. 17,545억원으로 전년대비 8.5%를 차지한다. 200924,816억원이었던 도로 예산은 201117,126억원으로 감소했다. 하지만 201317,546억원으로 다시 증가했다.


  서울시는 정책목표는 대중교통활성화를 설정했지만 실제 예산은 여전히 도로 중심이라는 것을 알 수 있다. 하지만 해마다 2조원 남짓한 예산을 도로에 쏟아붓는데도 도심 통행속도는 느려지고 혼잡비용은 7조원이 넘는다. 도대체 무엇이 문제일까. 이제는 도로증설이 교통문제를 해결할 수 없다는 것을 인정해야 할 때다. 아무리 훌륭한 정책목표라 할지라도 예산이 편성되어 있지 않으면 립싱크에 불과하다. 핵심은 도로를 공급하는 공급방식의 정책에서 차량이 통행을 조절하는 수요관리 정책으로 나아가야 한다는 점을 암시한다. 그리고 예산 역시 이런 방향으로 재구성해야 한다는 점이다.


  이와 관련해 눈여겨 봐야 할 재미있는 통계가 있다. 바로 서울시 차량은 20102981000대에서 20112978000대로 감소추세로 돌아섰다는 점이다. 고성장시대가 막을 내리고 있는 징표라고 할 수 있다. 따라서 도로교통 중심의 예산을 전체 교통관리 정책하에서 정책의 우선순위를 두고 중장기 계획속에서 추진해 나가야 할 것이다. 이러한 방향에서 정책을 고려할때 가장 먼저 생각해야 할 정책대안은 교통유발부담금이라고 할 수 있다.

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수요관리의 시작 교통유발부담금

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  사실 서울시가 겪고 있는 교통혼잡은 전세계에서 비교대상을 찾기 힘들 정도다. 교통시설 투자하는 막대한 예산에도 불구하고 승용차 의존도는 갈수록 심해져 도시교통혼잡은 가중되고 도시의 경쟁력은 지속적으로 하락하고 있다. 서울 등 대도시의 최근 10년간 인구는 연평균 0.06% 늘었지만 승용차는 연평균 4.17% 증가했다. 도시지역 혼잡비용은 매년 4.7% 증가하고 있다.


  교통유발부담금은 이를 해결하는 첫단추가 될 수 있다. 교통혼잡을 일으키는 시설물 소유자에게 부과하는 경제적 부담인 교통유발부담금은 1990년 도시교통정비촉진법 개정과 함께 실시됐다. 원인자 부담 원칙에 따라 교통유발량이 많을수록 더 많은 부담금을 부과한다. 문제는 제도 도입 당시 바닥면적 1303원이었던 기준이 지금도 350(1000~3000기준)에 불과해 현실을 반영하지 못한다는 점이다. 거기다 교통량 감축 성과가 아니라 이행 여부를 기준으로 하는 현행 부담금 경감 방식도 실효성을 떨어뜨린다.

  

  여기에 더해 휴업 등 특별한 사유로 30일 이상 그 시설물을 사용하지 않을 경우, 시설물을 출입하는 교통량을 줄이기 위한 프로그램을 실시하는 경우 등에 한해 부담금을 경감해주기까지 한다. 서울시 자료에 따르면 2010년에는 9678501016, 2011년에는 13194651995원이나 경감해줬다. 2011년 서울시가 거둔 부담금은 844억원이었다.


  이런 문제 때문에 서울시에선 2007년부터 단위 부담금을 제곱미터당 1000원으로 인상하고 자치단체에서 상향조정할 수 있는 범위를 현행 100%에서 200%로 늘리는 방안을 추진하고 있다. 최근 환경운동연합이 서울시민을 대상으로 한 여론조사에서는 63.9%가 교통유발부담금 인상에 찬성했다. 29.3%1000원으로 인상하는데 찬성하기도 했다. 이는 서울시민의 차량보유가 400만대에 달하는 것을 고려한다면 압도적이라고 볼 수 있다.하지만 정작 중앙정부는 이 조치에 썩 호의적이지 않은 실정이다.


  단위 부담금을 1000원으로 하면 어떤 효과가 발생할까. 얼핏 계산해도 징수액이 세 배 정도는 늘어날 수 있지 않을까. 그렇게 되면 대중교통 이용도 늘어날 수밖에 없어 대중교통 적자 해소에도 도움이 되기 때문에 대중교통요금 인상 압박도 상당히 해소할 수 있다. 교통혼잡 비용을 시민들 주머니가 아니라 교통혼잡을 유발하는 백화점, 대형쇼핑몰이 납부하는 단초가 되는 셈이다.


  이달 중순 기획재정부 산하 부담금 심의위원회에서는 교통유발부담금 인상심의를 앞두고 있다. 그런데 최근 정부 일각에서는 경제에 부담을 주는 부담금을 축소하자는 의견이 나오고 있다고 한다. 마치 감세나 규제완화를 할 때와 논리가 비슷하다. 정부는 법과 재정으로 공공성을 지켜낸다. 이 두 가지를 활용해서 지원과 규제를 한다. 부담금도 그 방법 중 하나라고 할 수 있다. 모든 법과 세금은 필요 없이 부담만 주는 것이 아니다. 오히려 늘릴 필요가 있는 것도 많다.


  한편에서는 실효성이 낮다고 주장한다. 그러면 선택은 단순하다. 실효성을 높이든지, 필요 없다면 폐지하는 것이다. 무엇이 지속가능할까. 도로를 넓혀서 해결할지, 아니면 수요를 관리하는 것이 바람직할까. 대형유통센터를 포함한 건물이 늘어나는 성장일변도의 정책이 올바르다고 생각한다면 그렇게 해야 한다. 지금처럼 둘 다 하겠다고 하는 것은 재정부담만 증가하고 실패할 수밖에 없는 지속가능하지 않는 정책이다.


  현재 서울시의 교통정책은 제각각 따로 돌아가고 있다. 도로, 버스, 택시, 지하철이 각각 사업을 진행하고 있다. 컨트롤타워는 사실상 제 기능을 발휘하지 못하고 있다. 재원은 언제나 한정돼 있기 때문에 정책은 우선순위를 설정할 수밖에 없다.


  최근 10개가 넘는 경전철을 추진하려는 관련 부서와 정치인들을 보면 우려를 금할 수 없다. 교통정책은 지속가능해야 한다. 대중교통의 천국으로 불리는 브라질 꾸리찌바에는 지하철이 없다. 비용이 너무 많이 들기 때문에 버스 같은 지상교통 중심으로 교통정책을 수십년간 펴왔기 때문이다. 건설 중심 공급관리가 아니라 시스템 중심 수요관리정책이 현재로서는 바람직한 방향이라고 할 수 있다.


  현재 서울시는 버스와 택시, 지하철에 1조원 가량 예산을 지원하고 있다. 재정적으로 엄청난 부담이다. 그렇다면 이를 어떻게 효율적으로 통합관리할지 빠른 시간 내에 답을 찾아야 할 것이다. 서울시는 지속가능한 교통관리전략 수립방안 연구용역을 발주했다. 유의미한 결과를 도출해서 서울시 교통수요관리 기본방향 설정을 주요한 내용으로 하고 있는 것으로 도심 교통혼잡관리, 혼잡통행료 확대 등과 같은 자동차 중심에서 사람 중심의 교통체계로의 전환을 모색하기 위한 계기가 될 것으로 기대된다. 하지만 너무 늦지 않기를 바란다.     <끝>

 


Posted by 가을꽃겨울나무

우리가 몰랐던 서울살림(4회)

 

 

손종필 나라살림연구소 부소장


시행 2년째, 시작은 되었고...


 지난 3월 7일 위원회 위원 공개모집을 시작으로 2013년 서울시 주민참여예산제가 본격적으로 기지개를 켰다. 작년 시행 첫해인 관계로 1월부터 준비하여 5월 하순에 위원 공개모집에 들어간 것에 비하면 올해는 2달여 정도 앞당겨진 것이다.


 서울시 주민참여예산제는 서울시민의 시정참여와 재정민주주의의 확대라는 목표로 작년 5월 2일 조례가 시의회에서 의결되어 5월 22일 공포되어 시행되기 시작하였다.


 주민참여예산제도는 1988년 브라질의 포르투알레그레라는 도시에서 시작되어 브라질을 비롯한 남미와 유럽은 물론 아프리카와 아시아까지 확산되고 있다. 스페인의 알바세테시는 전체예산의 50%를 주민참여예산으로 결정하고, 2005년부터 제도를 시행하고 있는 독일의 리히텐부르크시는 재정에서의 참여만이 아니라 시정 전반에 시민들의 참여를 보장하는 방향으로 제도를 발전시키고 있다. 국내에서는 2003년 광주광역시 북구가 처음으로 제도를 도입하여 시행하였다.


주민참여예산제도의 핵심은 예산편성 과정에 주민이 직접 참여하여, 사업의 필요성, 우선순위 등에 대해 의견을 제시하여 반영하고 나아가 평가과정에도 참여하는 것이다. 그러나 지금까지 우리나라 대다수의 광역시•도나 기초지자체는 중앙정부의 법령에 의한 의무적 시행에 따라 형식적인 조례 제정으로 인해 ‘시민 참여 없는 참여예산제’를 시행하고 있다. 그에 비하면 서울시의 참여예산제는 형식적 측면에서 진일보 한 모습을 보였다. 


작년과 무엇이 달라졌나? 


서울시가 지난 3월 7일 발표한 운영계획을 살펴보면 예산학교등 주요 일정이 2개월 정도 앞으로 당겨졌다. 그리고 작년보다 주민제안사업 신청기간, 분과위원회, 총회 심사 기일이 확대되었다. 작년 시일의 촉박함으로 인해 발생했던 문제들이 해결될 수 있을 것으로 보인다. 주요하게 변경된 내용을 살펴보면 아래와 같다. 


서울시 주민참여예산 주요 일정



• 공개모집 위원 정수를 확대


참여예산위원 총 인원 250명중 기존에는 공개모집위원이 150명, 추천위원이 100명이었던 것을 공개모집위원 200명, 추천위원 50명으로 조정하였다. 아래의 표에서 확인할 수 있듯 추천위원의 회의 참석률이 15% 가량 낮은 것으로 나타나 평가 과정에서 꾸준히 지적 되었었다. 또한 공개모집의 확대로 인해 일반시민의 참여가 더욱 확대되었으나(50명 증가), 향후 자치구 추천위원들의 참여 폭을 제한하기 위한 방안이 필요하다.



• 예산학교 교육 내용 강화


주민참여예산위원은 기본적으로 예산학교를 수료해야 위원으로 활동할 수 있다. 교육과정이 의무교육이기 때문이다. 그래서 작년의 경우 총 6시간에 걸친 예산학교를 진행하였다. 그러나 올해는 교육시간을 총 12시간으로 확대하였다. 올해 교육의 특징은 신규 위원의 경우 기초반 9시간을 의무적으로 수강하여야 하며, 전체 위원들은 올해 새로 운영하는 심화반 교육을 수강하여야 한다.


• 참여예산 한마당 사업 홍보 주체 변경


작년 참여예산 한마당은 흥겨운 자리를 넘어 얼굴을 붉힐 수 있을 정도의 과열경쟁이었다. 모 자치구는 과도한 이벤트성 홍보를 펼치기도 하였다. 그래서 올해는 사업 홍보부스 운영 주체를 자치구 지역회의에서 분과위원회로 변경하였다. 또한 총회 상정사업에 대한 심사 기일을 2일로 확대하였다.


• 분과위원회 개편


작년 1년동안 7개의 분과위원회를 구성하여   250명의 위원들이 활동을 하였다. 그러나 일   부 분과위원회는 지원하는 위원들로 넘쳐나   기도 하였으며, 사업 심의시 생활과 직접적으   로 연관되어 있는 분과위원회 별로 제안사업   이 집중되는 문제가 발생하였다. 이러한 문제   를 해결하기 위한 방법으로 분과위원회를 재   편하였다. 



더욱 발전하기 위해

 

 서울시 주민참여예산제는 작년 1년 동안 일정한 성과를 내었다. 서울시의 다양한 민관거버넌스가 있지만 주민참여예산위원회는 새로은 민관거버넌스의 모습을 만들어 가고 있다. 그러나 이러한 긍정성에도 불구하고 제도가 더욱 발전하기 위해서는 부족한 부분을 채워나가야 한다. 


• 예산편성과정에의 참여


예산편성과정에의 참여는 500억원이라는 참여예산 사업의 결정에 국한하지 않고 위원회의 권한을 더욱 확장하도록 하는 것을 의미한다. 작년 1년 평가에서 주요하게 제기되었던 문제이기도 하다. 참여예산조례에 규정된 위원회의 권한과 주민참여예산제의 본래 취지는 예산 운용 전 과정에 다양한 방식의 참여를 보장 하도록 하고 있다. 참여예산사업만이 아닌 서울시 전체 사업에 대해 사업의 우선순위, 편성방향등에 대해서도 의견을 제시하고 반영되도록 하여야 한다. 


• 다양한 정보의 개방


주민참여예산제의 성패를 가르는 것 중 가장 중요한 것은 시민의 참여이다. 작년 모 광역시의 경우 당연직위원과 시장 추천위원의 과도함으로 인해, 시민사회단체가 위원회 불참을 결정함으로서 위원회가 역할을 수행하지 못하는 문제가 발생하였다. 이 제도가 시민의 자발적 참여를 전제로 시행되는 제도이기에 시민의 참여는 기본이다. 


시민의 참여를 보장하는 첫걸음은 다양한 정보의 개방이다. 위원회 및 분과위원회의 회의 공개와 더불어 집행부는 예산편성 및 집행과정에 대한 적극적 정보공개를 통해 시민들의 다양한 의견이 행정에 개진될 수 있도록 해야 한다. 현재 서울시는 다양한 행정정보의 공개를 추진하고 있다. 다행이다. 일부 행정정보만이 아니라 서울시에서 추진하고 있는 사업의 내용이 함께 공개되면 더욱 많은 시민들의 관심과 참여가 서울시 행정을 살찌울 것이다.


• 시의회와의 협의 필요


작년 11월 서울시의회와 주민참여예산위원회의 긴장 관계가 최고조에 달했었다. 주민참여예산위원회 총회에서 결정된 사업과 예산에 대해 서울시의회 상임위원회에서 사업타당성 결여, 중복사업 등의 이유를 들어 다수의 참여예산사업 예산을 전액 또는 부분 삭감하였기 때문이다. 


시민단체 차원의 항의 기자회견, 위원회의 기자회견 및 항의 방문 등이 잇따랐다. 결국 시의회 예결위원회에서 상당한 수준의 사업예산을 복원시킴으로서 상황이 정리되었었다. 시의회 차원에서 볼 때 내용이 부실하거나 구체적이지 않은 사업이 존재하지만 제도 첫해라는 점이 감안 된 것이다. 


주민참여예산제를 반대하는 지방의원들이 가장 크게 드는 이유는 의회의 ‘예산심의권’ 침해라는 것이다. 지방의회의 법적 권한인 ‘예산심의권’과 주민참여예산위원회의 ‘선정사업 결정’과의 관계는 충돌될 가능성이 상존한다. 엄밀히 말하면 위원회의 ‘선정사업 결정’은 서울시 예산편성권의 일부를 행사하는 것이다. 그러나 위원회의 선정사업 결정이 시의회에서 존중되지 못하면 제도의 효능감은 떨어질 것이고 시민들의 참여는 저조해 질 것이 뻔하다. 


시의회의 권한은 존중되어야 마땅하다. 그러나 시민들의 시정 참여를 통한 정책의 질 향상이라는 긍극적 목표를 바라보고 권한만을 주장하면 이 제도는 허울만 남을 것이다. 

위원회 총회에서 참여예산 사업이 선정되면 예산안이 서울시의회에 제출되기전 서울시의회 각 상임위원회와의 협의를 통해 개별 사업에 대한 상호간의 이해를 높이고 계획을 구체적으로 수립하여 제출되도록 하는 것이 하나의 해결방안이 될 것이다.


• 서울시 전체 사업에 대한 의견 제출 필요


조례에는 예산안에 대한 의견을 제출하는 것과 함께 대규모 사업 및 중기재정계획 등에 대한 의견을 제출할 수 있도록 보장하고 있다.


하지만 작년의 경우 준비 및 역량부족과 시일의 촉박함, 인식의 결여 등의 이유로 제대로 된 의견서를 제출하지 못하였다. 주민참여예산위원회가 참여예산사업 결정만으로 역할을 축소하게 되면 이익집단으로 변질 될 수 있고, 제도의 선의를 왜곡하는 꼴이 된다. 


 서울시 예산 전반에 대한 모니터와 일상적인 의견 개진을 통해 진일보된 주민참여예산제가 되도록 하기 위한 노력이 필요하다. 


주민참여예산제의 본질은 참여이다. 그 밖의 요소는 참여를 활성화하기 위한 주요한 요소들이다.


왜 참여인가? 삶의 질의 높이기 위해서이고, 삶의 질은 정책의 변화를 통해서 높아진다. 참여하였을 때 이러한 변화가 올 수 있다. 



박원순 서울시장과 서윤기 시의원을 비롯한 주민참여예산위원들이 지난 7월 서울인재개발원에서 열린 위촉식에서 마른 수건도 짜낸다는 의미의 퍼포먼스를 하고 있다.




Posted by 자작나무숲